La Corte costituzionale distingue tra semplificazione procedimentale e compressione delle garanzie paesaggistiche: non fondate le censure relative all’esonero dall’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso dei terreni gravati da usi civici; illegittima, invece, l’esclusione generalizzata del vincolo paesaggistico per le infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità.
Corte Costituzionale, 06 luglio 2026, n. 121
Il vaglio di legittimità costituzionale sull’art. 54-bis D.lgs. 259/2003: il difficile rapporto tra l’interesse alla diffusione delle reti di telecomunicazione e le esigenze paesaggistiche connesse alla presenza degli usi civici
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 121/2026, è intervenuta sulla questione di legittimità costituzionale sollevata in merito all’art. 54-bis del D.lgs. 259/2003 (cd. Codice delle comunicazioni elettroniche), soffermandosi sul delicato rapporto tra le esigenze di salvaguardia del paesaggio e del territorio e quelle di sviluppo economico e di evoluzione tecnologica costituzionalizzate rispettivamente all’art. 9 e all’art. 41 della Costituzione.
Il citato articolo 54-bis, nella sua prima parte, consente l’installazione e il potenziamento di infrastrutture di comunicazione elettronica (TLC) ad alta velocità nei terreni gravati da usi civici in difetto della preventiva autorizzazione (regionale) al mutamento di destinazione d’uso dell’area di cui all’art. 12, co. 2 L. 1766/1927; mentre, nella seconda parte, sempre con riferimento a tali attività – dispone che non si applichi la disciplina relativa ai vincoli paesaggistici, così di fatto introducendo una presunzione di compatibilità tra usi civici ed infrastrutture di telecomunicazione che la Corte ha ritenuto, sotto tale secondo profilo, in contrasto con l’art. 9 Cost.
Con riguardo alla prima parte, ci si limita brevemente a sottolineare che la Corte, nel respingere – in particolare – le censure secondo le quali l’indeterminatezza della trasformazione avrebbe determinato la violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 9 Cost., ha offerto una lettura dinamica degli usi civici: il mutamento della destinazione d’uso finalizzato all’installazione di strutture TLC non elimina la natura collettiva del bene, ma ne comporta solo un diverso uso temporaneo parimenti idoneo a realizzare un reale beneficio per i consociati che ne rimangono titolari. Il beneficio, nella specie, consiste nello sviluppo della connettività digitale e, dunque, in una maggiore efficienza operativa e di servizi, con inevitabile vantaggio (anche economico) per la collettività titolare del diritto d’uso civico stessa.
Viene, quindi, preservato il rilievo pubblicistico dei beni, sebbene in un diverso assetto funzionale, egualmente compatibile con il regime di indisponibilità che li caratterizza.
Pertanto, la Consulta ha confermato la legittimità della semplificazione procedimentale che elimina l’obbligo di chiedere l’autorizzazione ex art. 12, co. 2 L. 1766/1927, così pronunciandosi: “in definitiva, con l’art. 54-bis, prima parte, cod. comunicazioni elettroniche, il legislatore statale ha compiuto, in via generale, una valutazione di compatibilità della realizzazione di infrastrutture di TLC con la destinazione dei terreni gravati da usi civici, la cui tutela non può «consistere in una conservazione statica, bensì in un regime di gestione che ne preservi il carattere ecologico e la disciplina giuridica in coerenza con l’evoluzione dell’economia agricola e di quella ambientale» (sentenza n. 71 del 2020)”.
Sul piano della struttura decisoria, va inoltre ricordato che la Corte ha dichiarato non fondata la questione sollevata in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., escludendo l’evidente mancanza dei presupposti di necessità e urgenza del decreto-legge che aveva introdotto la disposizione censurata, e ha dichiarato inammissibile la questione proposta in riferimento all’art. 3 Cost. sotto il profilo della disparità di trattamento, per difetto di un adeguato termine di comparazione.
D’altro canto, invece, la Corte costituzionale ha ritenuto fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento alla seconda parte dell’art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche, ritenendo in pieno contrasto con l’articolo 9 della Costituzione l’esclusione del vincolo paesaggistico per la realizzazione degli impianti di telecomunicazione su terreni gravati da uso civico.
In via preliminare, la Consulta ha ricordato la peculiare funzione strategica assolta dagli usi civici rispetto alla tutela paesaggistica “e ciò non soltanto a favore dei singoli appartenenti alla collettività dei fruitori nello specifico contesto territoriale, ma alla generalità dei consociati e delle future generazioni”; ragione per la quale, prima dell’entrata in vigore della norma derogatoria censurata, l’installazione di impianti di TLC in zone gravate da usi civici era comunque soggetta all’autorizzazione prevista dagli artt. 43 e seguenti del D.lgs. 259/2003, ferma la necessaria valutazione di compatibilità con il vincolo paesaggistico, poiché l’art. 43, comma 5, faceva espressamente salve le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali.
Attraverso l’introduzione della seconda parte dell’art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche è stato, tuttavia, eliminato il sistema delle garanzie connesse all’imposizione del vincolo paesaggistico, cui le aree gravate da uso civico sono sottoposte, ai sensi dell’art. 1, primo comma, lettera h), del d.l. n. 312 del 1985, come convertito, e dell’art. 142, comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 42 del 2004; stabilendo così in via generale ed astratta la prevalenza dell’interesse alla pronta realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione e alla loro diffusione sul territorio rispetto alla tutela paesaggistica che si esprime attraverso l’imposizione del vincolo medesimo.
È proprio alla luce dell’assenza di una ponderazione tra interessi di pari rango e, quindi, della irragionevole presunzione di prevalenza di quello alla transizione digitale che la Corte costituzionale ha ritenuto la norma incostituzionale, ribadendo ancora una volta il consolidato assunto secondo il quale non esistono principi o diritti tiranni, poiché ciascuno è tenuto a “fare i conti” con gli altri.
In tale prospettiva, la Corte ha affermato che le esigenze di semplificazione amministrativa, pur potendo giustificare la mancata previsione dell’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso dei beni gravati da usi civici, non possono spingersi sino a eliminare in via definitiva e generalizzata la tutela del paesaggio. In termini particolarmente efficaci, la Consulta ha chiarito che “semplificare non può condurre alla negazione in radice di ogni garanzia di tutela ambientale”.
Ne consegue che la valutazione legislativa automatica e indiscriminata di prevalenza dell’interesse alla diffusione delle reti di TLC rispetto alle esigenze ambientali e paesaggistiche connesse alla presenza degli usi civici si pone, secondo la Corte, in contrasto con l’art. 9 Cost. (cfr. comunicato dell’Ufficio comunicazione e stampa della Corte costituzionale del 06 luglio 2026).
Di conseguenza, la decisione della Corte costituzionale ha ristabilito un equilibrio tra le esigenze legate alla protezione di beni impressi da vincoli paesaggistici e quelle connesse alla celere diffusione delle reti e, quindi, all’implementazione della connettività digitale, sottolineando sì la centralità delle esigenze di snellimento delle procedure, ma anche (e soprattutto) l’imprescindibilità della fase di bilanciamento tra situazioni giuridiche costituzionalmente protette, quali appunto nella specie quelle tutelate dall’art. 9 e dall’art. 41 della Costituzione.
La pronuncia si segnala, in definitiva, per avere distinto in modo netto tra la legittima semplificazione amministrativa connessa alla realizzazione di infrastrutture digitali e l’illegittima compressione preventiva e generalizzata delle garanzie paesaggistiche: distinzione che costituisce il vero baricentro della decisione.
Dott.ssa Elena Ferrari