La tutela del paesaggio si espande alla dimensione ecosistemica nella nuova giurisprudenza amministrativa post-riforma costituzionale: il TAR Sicilia, Palermo afferma la legittimità del diniego di VIA per un impianto fotovoltaico flottante su un lago, ritenendo recessivo l’interesse alla produzione di energia rinnovabile rispetto ai valori concorrenti di tutela del paesaggio, dell’ecosistema lacustre, della salute pubblica e dell’attività sportiva, tutti fondati su distinte disposizioni costituzionali, in applicazione del bilanciamento imposto dalla L. cost. n. 1/2022
Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Palermo, sez. V, 19 marzo 2026, n. 722
La metamorfosi del concetto di tutela del paesaggio e il suo rapporto con i principi enucleati all’art. 9, co. 2 della Costituzione
Attraverso la sentenza in oggetto il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Palermo, ha abbracciato una nuova concezione di paesaggio, rendendo peraltro ancor più evidente l’incidenza della riforma dell’art. 9 della Costituzione sui compiti svolti dal Giudice Amministrativo nei giudizi ambientali.
Il ricorso, promosso contro il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica da una società specializzata nel settore delle energie rinnovabili, aveva ad oggetto il preteso annullamento del diniego di valutazione di impatto ambientale per la costruzione di un impianto fotovoltaico flottante nei pressi del Lago Poma; diniego opposto dal MASE con Decreto n. 270 del 3 settembre 2024, adottato sulla base di pareri negativi richiamati nello stesso, tra cui, per quanto qui interessa, quello reso della Soprintendenza Speciale per il PNRR. La ricorrente aveva altresì proposto, in via subordinata, domanda di condanna delle Amministrazioni resistenti all’adozione del provvedimento favorevole di VIA ai sensi dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, norma che consente al Giudice Amministrativo, in presenza dei presupposti, di pronunciare sentenza di accertamento dell’obbligo di provvedere in senso favorevole al proponente.
Parte ricorrente, nello specifico, aveva lamentato l’illegittimità del decreto di VIA negativo per difetto di motivazione, ritenendo che l’autorità ambientale avesse fondato la sua decisione unicamente sulla base di una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica.
Diversamente da quanto prospettato dall’impresa, tuttavia, il Giudice Amministrativo ha rilevato come le ragioni alla base del provvedimento di diniego della VIA non si fossero esaurite ad un sommario rilievo in tal senso,ma avessero preso le mosse “da una analisi ricognitiva attenta e puntuale dei valori e degli interessi coinvolti [svolta dalla Soprintendenza], variamente attinenti alla tutela del paesaggio nei suoi aspetti estetico-percettivi nonché all’approvvigionamento idrico, alla prevenzione degli incendi, alla sicurezza ambientale, alla preservazione ecologica degli ecosistemi, alla salvaguardia delle attività tradizionalmente svolte nel lago (navigazione, pesca, sport acquatici) anche in chiave di promozione turistica”.
Per quanto qui rileva, la Soprintendenza, che sarebbe formalmente tenuta a valutare il solo impatto antropico sul patrimonio culturale e paesaggistico, oltre ad aver argomentato circa l’incidenza del progetto sulla dimensione fisica e culturale del territorio, ha esaminato anche “il pericolo di alterazione ecosistemicadel lago a causa della schermatura delle acque determinata dall’installazione dei pannelli fotovoltaici galleggianti, sottolineando come “la collocazione di pannelli fotovoltaici sulla superficie del lago creerebbe una barriera al naturale passaggio della luce, indispensabile al compimento della fotosintesi comportando così una profonda alterazione dell’ecosistema del lago” ed ha, poi, messo in rilievo l’esigenza di “favorire e promuovere la conservazione, la protezione, il rifugio, la sosta e l’irradiamento naturale della fauna selvatica”.
La Soprintendenza si è, quindi, soffermata su profili che tecnicamente esulano dal suo ambito di competenza e, dunque, a rigore, o si sarebbe dovuta ravvisare un’incompetenza della stessa oppure propendere per una metamorfosi del concetto di paesaggio e, quindi, anche per un ampliamento della discrezionalità amministrativa rispetto al dettato normativo.
Dalla lettura della pronuncia in esame sembra prevalere la seconda impostazione: la tutela paesaggistica pare non riguardare più unicamente la dimensione estrinseca ed estetica, ma anche aspetti che sarebbero invece propri della (diversa) tutela ambientale e, più nello specifico, della sua componente ecosistemica; da cui deriva una – seppur timida – compenetrazione di profili specifici dell’ambiente e di altri relativi al paesaggio, valori fondamentali che ormai convivono nell’articolo 9 della Costituzione.
Tale cambio di passo rispetto alla storica concezione di paesaggio elaborata da Benedetto Croce muove, infatti, anche dall’introduzione – attraverso la riforma della Costituzione realizzata attraverso la L. Cost. n. 1/2022 – del comma 2 dell’art. 9 Cost. e, quindi, dalla qualificazione di ambiente, biodiversità ed ecosistemi quali principi costituzionali fondamentali dell’ordinamento al pari del paesaggio, i quali si pongono così in una posizione di pariteticità e di stretta relazione gli uni con gli altri.
La pronuncia in oggetto rende, inoltre, evidente che, a fronte della riforma costituzionale e del mancato adeguamento delle norme ordinarie rispetto agli approdi che ne sono derivati, il Giudice Amministrativo non si limita più a verificare la conformità del provvedimento alla legge ordinaria, ma è chiamato ad accertarsi che l’Amministrazione operi un adeguato bilanciamento tra principi costituzionali che certamente non coincidono e che, dunque, non possono essere considerati individualmente né nel caso in cui gli stessi si pongano in netta contrapposizione né ove i medesimi paiano avvicinarsi.
Quanto alla tecnica di sindacato giurisdizionale sulla VIA, la sentenza si conforma al consolidato orientamento del Consiglio di Stato (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, sez. IV, 17 giugno 2025, n. 5281; Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2024, n. 7987; Cons. Stato, sez. IV, 23 ottobre 2024, n. 8491), secondo cui il giudizio di compatibilità ambientale è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa, sindacabili dal giudice solo in presenza di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o istruttoria radicalmente carente. Il TAR accoglie tale impostazione, ritenendo che la ricorrente si sia limitata a contrapporre una propria valutazione soggettiva a quella dell’Amministrazione, senza dimostrare alcuno dei vizi sintomatici sopra richiamati.
È in accordo a tale prospettiva che si è pronunciato ilTribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Palermo: il Giudice Amministrativo ha rigettato il ricorso, ritenendo corretto il bilanciamento svolto dall’Amministrazione tra i principi costituzionali coinvolti e qualificando, quindi, come legittimo il provvedimento finale dell’autorità ambientale, la quale “ha ritenuto recessivo l’interesse energetico rispetto ai controvalori tutelati (tutela dell’ecosistema e del paesaggio lacustre tradizionale, sviluppo turistico sostenibile e attività sportiva) aventi non minore dignità giuridica”.
In conclusione, la pronuncia qui in commento non solo rende evidente la forza espansiva dell’ambiente nel paesaggio, ma mette peraltro in luce una nuova concezione di giurisdizione amministrativa ambientale nella quale il sindacato del Giudice Amministrativo diviene controllo sul corretto bilanciamento tra valori costituzionali di pari rango e posti in un rapporto di stretta colleganza. Rimane aperto, tuttavia, il problema dei confini di competenza tra organi di tutela paesaggistica e ambientale, che la pronuncia non risolve in radice, limitandosi a recepire l’ampliamento funzionale della Soprintendenza in chiave ermeneutica, senza affrontare le conseguenze sistematiche che da tale espansione potrebbero derivare in termini di riparto di attribuzioni tra amministrazioni diverse.
Dott.ssa Elena Ferrari