Il divieto di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocatia terra nelle zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, introdotto dall’art. 5, commi 1 e 2, del D.L. n. 63/2024 e ribadito dall’art. 2, comma 2, primo periodo, del D.Lgs. n. 190/2024, supera il vaglio di costituzionalità: la Consulta, ritenendo non irragionevole la scelta del legislatore di tutelare il suolo agricolo e il paesaggio rurale, esclude che tale divieto contrasti con gli artt. 3, 9, 11 e 117 Cost. e con i parametri eurounitari in materia di energie rinnovabili.
Corte Costituzionale, 16/07/2026 n. 127
Impianti fotovoltaici a terra vietati in aree agricole: la Corte Costituzionale conferma la legittimità del divieto
Con la sentenza in epigrafe la Corte Costituzionale ha reputato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal T.A.R. Lazio (con le ordinanze nn. 136, 137, 138 e 139 del 2025) con riferimento al divieto di installazione di impianti fotovoltaici a terra su aree agricole prescritto dall’art. 5, commi 1 e 2, del D.L. 15 maggio 2024, n. 63, conv. in L. 12 luglio 2024, n. 101 e ribadito dall’art. 2, comma 2, primo periodo, del D.Lgs. n.190/2024.
Le questioni sottoposte alla Corte riguardavano, in sintesi, tre profili:
– la violazione degli artt. 11 e 117 Cost., in relazione agli obblighi eurounitari di promozione delle rinnovabili;
– la violazione dell’art. 9 Cost., in rapporto al principio di integrazione delle tutele ambientali;
– la violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalità, anche in virtù del fatto che il divieto è ancorato alla sola classificazione urbanistica agricola del fondo.
Quanto alla prima questione – con la quale, come già anticipato, il giudice rimettente ha prospettato la violazione degli artt. 11 e 117 Cost., assumendo che il divieto previsto dalle norme censurate ostacolerebbe il raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica previsti dalla direttiva 2018/2001/UE, dal regolamento n. 2021/1119/UE e dalla direttiva 2023/2413/UE – la Corte ha affermato che il divieto imposto dal legislatore italiano non preclude tout court la produzione di energia da fonte solare nelle zone agricole, ma esclude soltanto l’utilizzo di moduli fotovoltaici collocati a terra, facendo salvi gli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra, i quali consentono di preservare la continuità delle attività colturali e pastorali.
La sentenza precisa, infatti, che la disciplina censurata vieta esclusivamente gli impianti fotovoltaici “con moduli collocati a terra” e non tutti gli impianti di produzione di energia da fonte solare, ricordando che gli impianti agrivoltaici costituiscono una species del più ampio genus degli impianti fotovoltaici.
Sul punto, il ragionamento della Corte assume rilievo anche in chiave sistematica perché valorizza il dato funzionale della continuità dell’uso agricolo del suolo. La legge, osserva la Consulta, non offre una definizione precisa di impianto “con moduli collocati a terra”, sicché spetta all’amministrazione e al giudice precisare il contenuto del sintagma normativo nei limiti del senso comune delle parole; a orientare tale interpretazione concorrono però sia la collocazione dell’art. 5 nel Capo I del D.L. n. 63/2024, rubricato “Interventi a tutela delle imprese del settore agroalimentare”, sia la rubrica dello stesso art. 5, “Disposizioni finalizzate a limitare l’uso del suolo agricolo”.
La Corte rileva inoltre che tale impostazione trova oggi conferma nello ius superveniens: da un lato, l’art. 4, comma 1, lett. f-bis), del D.lgs. n. 190/2024, come novellato dal D.L. n. 175/2025, definisce l’impianto agrivoltaico come “impianto fotovoltaico che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione”; dall’altro, l’art. 11-bis, comma 2, del medesimo decreto stabilisce che è comunque sempre consentita l’installazione di impianti agrivoltaici attraverso l’impiego di moduli collocati in posizione adeguatamente elevata da terra,
Peraltro la Corte ha evidenziato che il giudice rimettente si è limitato ad affermare, in termini soltanto generali, che il divieto sottrarrebbe al fotovoltaico a terra gran parte dei terreni agricoli e che le sole eccezioni previste (come i progetti PNRR o PNC) non basterebbero a garantire il raggiungimento dei target europei, non riuscendo invece a dare dimostrazione concreta del fatto che le alternative ancora consentite — in primo luogo gli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra, oltre alle ulteriori ipotesi ammesse dalla legge — siano davvero così limitate da compromettere gli obiettivi europei sulle energie rinnovabili.
Quanto alla seconda questione, afferente alla violazione dell’art. 9 Cost, per contrasto con il principio di integrazione delle tutele ambientali di cui all’art. 11 TFUE e all’art. 37 della Carta di Nizza e con la protezione dei beni ambientali, anch’essa è stata reputata non fondata.
La Corte ha infatti chiarito che la tutela del suolo è un obiettivo perseguito dall’Unione Europea al pari di quello della massimizzazione della produzione di energia da fonti rinnovabili, atteso che la direttiva (UE) 2025/2360 sul monitoraggio e la resilienza del suolo individua il suolo come “risorsa vitale, limitata e ritenuta non rinnovabile e insostituibile su una scala temporale umana” e che la promozione delle fonti rinnovabili e la tutela del suolo agricolo non sono interessi contrapposti, ma politiche tra loro interdipendenti e strettamente connesse.
Più precisamente, la Corte richiama i considerando 1 e 2 della direttiva (UE) 2025/2360, nei quali si afferma che il suolo è una risorsa vitale, limitata e non rinnovabile su scala temporale umana, essenziale per l’economia, per l’ambiente e per la società nel suo complesso, nonché per la sicurezza alimentare, rilevando altresì che una quota compresa tra il 60 e il 70 per cento dei suoli dell’Unione sarebbe deteriorata e continuerebbe a deteriorarsi.
Di conseguenza la Corte ha evidenziato che “Il raggiungimento dell’equilibrio tra espansione delle energie rinnovabili e salvaguardia del suolo agricolo implica l’adozione di un’accurata pianificazione territoriale nonché l’impiego di tecnologie compatibili, che permettano di coniugare la produzione di energia da fonti rinnovabili con la continuità dell’uso agricolo del territorio”.
La Consulta ha poi sottolineato la necessità di preservare il paesaggio, inteso come “morfologia del territorio”, ovvero “ambiente nel suo aspetto visivo”, trattandosi di un bene specificatamente tutelato dall’art. 9 Cost. che tutela espressamente anche l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni.
Pertanto, la Corte ha affermato che <<L’interesse alla realizzazione degli impianti energetici FER non può pertanto considerarsi sempre automaticamente prevalente su quello della tutela del paesaggio e delle coltivazioni. E “paesaggio” è, tipicamente, anche il paesaggio agrario>>, ragion per cui ha reputato non manifestamente irragionevole la norma censurata, perché la stessa mira a realizzare un bilanciamento tra interessi di pari rilievo costituzionale, tutti riconducibili all’art. 9 Cost.
Su questo versante, la sentenza non smentisce affatto il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale, ma ne ribadisce il carattere non assoluto. La stessa Corte richiama il proprio orientamento secondo cui la generale utilizzabilità dei terreni per l’installazione di impianti FER ammette eccezioni “ispirate alla tutela di altri interessi costituzionalmente protetti”, tra i quali, in questo caso, rientrano la tutela del paesaggio agrario, delle colture, del suolo e della biodiversità
Per quanto concerne poi la terza questione sollevata dal giudice rimettente, riguardante la pretesa violazione dell’art. 3 Cost., anche la stessa è stata ritenuta non fondata.
Dopo aver rammentato che il sindacato sul rispetto del principio di proporzionalità si basa sulla valutazione di tre elementi, ovvero idoneità, necessarietà e proporzionalità, la Corte ha statuito che la norma resiste al test di proporzionalità in quanto “la scelta è idonea, poiché opera sul bene scarso – il suolo – che qui è in giuoco; è necessaria, in quanto l’obiettivo di preservare la produzione agricola non potrebbe essere perseguito se si consentisse di collocare moduli a terra; è proporzionale in senso stretto, in quanto impone un sacrificio tollerabile per i privati, atteso che gli stessi possono perseguire i loro obiettivi imprenditoriali semplicemente investendo sugli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra”.
Peraltro, la Consulta ha precisato che non risulta fondato nemmeno l’ulteriore profilo di irragionevolezza sollevato dal T.A.R. Lazio, secondo il quale il divieto si fonderebbe sulla sola qualificazione urbanistica del terreno come “agricolo”, prescindendo dal suo concreto utilizzo o dalla sua effettiva vocazione.
La Corte, sottolineando che la destinazione agricola ha una funzione “negativa” nel senso che è volta ad evitare l’insediamento di opere di carattere residenziale e produttivo non collegate all’agricoltura e facendo altresì leva su esigenze di certezza del diritto, ha escluso che possano venire in rilievo meri elementi fattuali quali il concreto utilizzo a fini agricoli, posto che, da un lato, si tratta di elementi contingenti e transitori che non incidono sulla potenziale utilizzabilità dell’area a fini agricoli e, dall’altro, non fanno venir meno la finalità di preservazione del suolo insita nella destinazione urbanistica impressa all’area.
La Corte aggiunge, in termini particolarmente netti, che la classificazione urbanistica del fondo esprime non soltanto la sua attitudine attuale, ma anche la sua potenzialità funzionale; ne consegue che la temporanea assenza di coltivazione, il degrado dell’area o la mancata utilizzazione agricola non consentono di prescindere dalla vocazione impressa al terreno dalla pianificazione. In altri termini, se la concreta utilizzazione agricola del fondo non rileva, rileva comunque la sua astratta utilizzabilità come tale.
Parimenti, la Consulta respinge l’argomento secondo cui il divieto avrebbe dovuto essere circoscritto alle sole aree interessate da produzioni agricole di pregio, osservando che una simile impostazione contrasterebbe con la rilevanza della potenzialità agricola del terreno, il quale potrebbe in futuro essere destinato anche a colture di qualità, e che il valore agricolo protetto dalla norma non coincide esclusivamente con le produzioni d’eccellenza, ma comprende anche le colture tradizionali e ordinarie.
Occorre poi precisare che la sentenza in commento, sebbene riferita a norme medio tempore superate per effetto del sopravvenuto D.L. 21 novembre 2025, n. 175, conv. in L. 15 gennaio 2026, n. 4 — il quale ha abrogato il previgente art. 20, comma 1-bis, del D.lgs. n. 199/2021 ma ha contestualmente trasfuso e riformulato la disciplina nel nuovo art. 11-bis del D.lgs. n. 190/2024 —, costituisce un punto fermo anche per l’interpretazione delle norme successive, in particolare laddove chiarisce che il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili non è assoluto, ma deve essere bilanciato con altri principi di pari rango costituzionale quali la tutela del suolo, dell’ambiente e del paesaggio.
La pronuncia è inoltre di particolare interesse se letta in parallelo con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2025, n. 10383, già oggetto di ns. precedente commento.
Si rammenta che con tale pronuncia i Giudici di Palazzo Spada si sono espressi sul regime transitorio delle aree idonee di cui all’art. 20, comma 8, del D.lgs. n. 199/2021 ed in particolare sul rapporto tra la lettera c-ter, riferita ad aree agricole prossime a zone produttive, e la lettera c-quater, riferita alle aree non comprese nel perimetro di beni tutelati né nelle relative fasce di rispetto. Il Consiglio di Stato ha optato per l’applicazione in via alternativa, anziché cumulativa delle predette lettere, ritenendo che la tesi dell’autonomia e alternatività sia più coerente con la finalità della norma, in quanto la lettera c-quater è stata introdotta dal D.L. n. 50/2022 con l’intento di estendere il novero delle aree idonee al fine di massimizzare la produzione di energia rinnovabile.
Nonostante le due decisioni non siano direttamente contrastanti, operando su piani diversi del sistema e rispondendo a quesiti giuridici differenti, è evidente che le stesse sottendono una diversa concezione di transizione ecologica.
Il Consiglio di Stato segue infatti una logica di massimo favor per la collocazione degli impianti fotovoltaici e quindi un concetto di transizione ecologica come processo di espansione incondizionata, non tenendo conto che tale linea interpretativa conduce però alla compromissione di altri interessi costituzionalmente rilevanti: infatti seguendo la tesi del Supremo Consesso, da un lato, un’area agricola, benché non idonea ai sensi della lett. c-ter perché lontana da zone antropizzate, per il solo fatto di trovarsi fuori della fascia di rispetto di un bene tutelato ai sensi del D.Lgs. 42/2004 risulta idonea all’installazione dell’impianto, con conseguente compromissione della finalità di tutela ambientale considerate dalla lett. c-ter; dall’altro, un’area agricola, pur ricadendo nella fascia di rispetto di un bene tutelato ai sensi del D. Lgs. n 42/2004, può ritenersi idonea ove soddisfi soltanto i requisiti della lett. c-ter (vicinanza ad un’area antropizzata), con conseguente lesione dell’interesse paesaggistico sotteso alla lett. c-quater.
Diversamente, la Corte Costituzionale valorizza la necessità di contemperamento tra massimizzazione della produzione di energia rinnovabile e tutela del suolo agricolo e del paesaggio, intendendo quindi la transizione ecologica come fenomeno da governare attraverso il bilanciamento tra interessi diversi e concorrenti, nel rispetto del principio fondamentale secondo il quale il nostro sistema costituzionale non tollera beni “tiranni”.
In conclusione, la sentenza n. 127/2026 si segnala non tanto perché ridimensioni il favor ordinamentale per le energie rinnovabili, quanto piuttosto perché ne precisa i limiti costituzionali interni: il principio di massima diffusione delle FER resta fermo, ma non è suscettibile di operare come criterio di automatica prevalenza su ogni altro interesse protetto, dovendo essere bilanciato con la tutela del paesaggio, del suolo agricolo, della biodiversità e della continuità delle attività colturali.
Avv. Sara Vidale