Sulla corretta interpretazione dell’art. 54 del D. Lgs n. 259/2003 (cd. Codice delle Comunicazioni Elettroniche, o CEE) con riferimento alla distinzione tra beni del patrimonio indisponibile e beni del patrimonio disponibile degli Enti locali.
Corte d’Appello di Milano, sez. III, sentenza n. 3202 del 25 novembre 2025
Con le due sentenze “gemelle” del 25 novembre 2025, la Corte d’Appello di Milano ha nuovamente avuto modo di esprimersi sulla corretta interpretazione dell’art. 54 del D. Lgs n. 259/2003 (cd. Codice delle Comunicazioni Elettroniche, o CEE) con riferimento alla distinzione tra beni del patrimonio indisponibile e beni del patrimonio disponibile; questione che negli ultimi anni si sta ponendo di frequente all’attenzione della giurisprudenza, con soluzioni nient’affatto univoche.
All’origine dei contenziosi, la norma ex art. 54 CEE (ex art. 93) più volte interpolata nel corso degli anni, secondo la quale:
«Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall’articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 [COSAP e TOSAP], come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n.178, nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia. Resta escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto…».
Disposizione che ha portato alcuni operatori economici attivi nel settore delle telecomunicazioni a ritenere non più dovuti i canoni di locazione, decisamente più alti rispetto a COSAP e TOSAP, precedentemente pattuiti con gli enti locali, per l’utilizzo di terreni facente parte del loro patrimonio, anche quando parte del patrimonio disponibile (e quindi soggetti a regime di circolazione privatistico).
Due sono quindi i quesiti su cui è stata interpellata, e verosimilmente lo sarà ancora nel prossimo futuro, la giurisprudenza: l’art. 54 CEE si applica indistintamente a tutti i beni degli enti pubblici, ovvero solo al patrimonio indisponibile oppure a quello disponibile? E in quest’ultimo caso, da cosa si può dedurre con certezza che un bene sia parte del patrimonio disponibile piuttosto che del patrimonio indisponibile?
In conformità con altre proprie decisioni del recente passato, la Sezione III della Corte d’Appello di Milano, in riforma delle sentenze di primo grado impugnate, ha innanzitutto inteso valorizzare l’interpretazione sistematica della disposizione, affermando che: «detta norma, nel fare salva l’applicazione della Tosap e della Cosap, si riferisce alle sole fattispecie in cui le imposizioni di oneri, tributi e canoni siano dovute ai sensi della disciplina che le prevede, vale a dire l’ipotesi di “occupazione di spazi e aree pubbliche”. Di conseguenza, quando le aree di installazione degli impianti appartengano come nel caso in esame- al patrimonio disponibile dell’Ente e siano oggetto, come tali, di rapporti di tipo privatistico tra Comuni e gestori, il canone di locazione, nella misura concordata, risulta dovuto e legittimamente preteso».
Le considerazioni forse più rilevanti della Corte riguardano tuttavia la qualificazione del bene di cui si discuteva e sulle condizioni per poter qualificare un bene come parte del patrimonio indisponibile dell’Ente. Richiamandosi all’art. 826 c.c., il Collegio ha ricordato che per costante orientamento giurisprudenziale sono necessari due requisiti per la qualifica di bene indisponibile:
– un requisito soggettivo, ovvero la manifestazione di volontà dell’Ente a destinare il bene a pubblico servizio, assunto dall’Ente stesso;
– un requisito soggettivo, ovvero l’effettiva destinazione del bene a tale pubblico servizio.
Ma come ha opportunamente osservato la Corte, le telecomunicazioni non possono in alcun modo essere ricondotte alle attribuzioni del Comune «Non rientrando nelle attribuzioni del Comune l’esercizio del servizio di telecomunicazioni, l’area a tale scopo destinata non può assumere la qualifica di patrimonio indisponibile comunale», risultando quindi la destinazione dell’area a tale servizio da parte dei Comuni non rilevante ai fini della qualificazione del bene rispetto al patrimonio dell’Ente locale.
I Giudici peraltro hanno anche negato la qualifica di pubblico servizio per la gestione di reti dedicate alle telecomunicazioni, in quanto attività gestita da operatori privati secondo le regole e i meccanismi del mercato, senza alcun intervento pubblico, rientrando quindi nella diversa categoria dei “servizi di preminente interesse generale” (cfr. «la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, pur essendo, per definizione di legge (art. 3 comma 2 D.Lgs. n. 259/2003), “attività di preminente interesse generale”, non è, comunque, assimilabile ad un “pubblico servizio”, (la cui caratteristica è di essere finalizzato alla realizzazione di bisogni sociali), perché esercitata da gestori privati e assoggettata al pagamento di tariffe di libero mercato, sottratte al controllo pubblico»).
In conclusione, secondo la Corte d’Appello di Milano, l’art. 54 CEE non osta e non si applica ai contratti locazione stipulati fra gli Enti locali e i gestori degli impianti di telecomunicazione, aventi a oggetto beni del patrimonio disponibile, i cui rispettivi canoni, liberamente pattuiti, rimangono perfettamente efficaci.
Avv. Niccolò Nuti