Sulla possibilità di ribassare i costi della manodopera in sede di offerta per l’aggiudicazione di un appalto alla luce dell’art. 41, comma 14, del D. Lgs. 36/2023.
T.A.R. Sicilia (Catania), sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738
Ribasso del costo della manodopera nel Nuovo Codice degli Appalti
Sin dall’emanazione del Nuovo Codice degli Appalti, ma forse sin dalla pubblicazione della legge 21 giugno 2022, n. 78 (la c.d. Legge Delega), interpreti e commentatori hanno da subito rivolto la loro attenzione al tema dei costi della manodopera, punto d’incontro di interessi di rango costituzionale spesso messi in (apparente?) contraddizione, come la libertà d’impresa e la tutela dei livelli salariali dei lavoratori.
Sul punto, il testo del D. Lgs. 36/2023 sembra segnare un notevole punto di svolta rispetto al D. lgs. 50/2016, disponendo all’art. 41, co. 14, che: «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale», in pedissequo recepimento di quanto prescritto dalla Legge Delega, art. 1, comma 2, lett. t): «in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso», e innovando rispetto a quanto previsto dall’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016, che escludeva dall’importo soggetto a ribasso solo gli oneri per la sicurezza aziendale.
Il testo della norma esclude quindi la possibilità di inserire i costi della manodopera nell’importo ribassato, pur lasciando agli operatori economici la possibilità di dimostrare che il “ribasso complessivo” derivi dall’efficiente organizzazione aziendale, senza null’altro aggiungere o specificare.
Che il concorrente possa indicare un costo della manodopera diverso (inferiore, ovviamente) rispetto a quanto indicato dalla S.A. è in realtà un dato incontrovertibile, come si ricava dalla lettura sistematica delle altre disposizioni codicistiche, segnatamente:
- L’art. 108, co. 9 «Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale», prescrizione priva di significato, laddove il costo fosse predeterminato dall’Amministrazione;
- L’art. 110, co. 1 «Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione», che nell’imporre la verifica della congruità dell’offerta in caso di anomalia fa espresso riferimento ai costi della manodopera.
Del resto, la possibilità di indicare un diverso costo del personale può essere considerata un corollario diretto della libertà d’impresa garantita dall’art. 41 della Costituzione, specialmente in certi mercati dove tali voci di costo incidono in maniera decisiva sul valore complessivo dell’appalto (anche senza sfociare nei contratti a cd. alta intensità di manodopera).
Chiarito quanto sopra, rimane tuttavia da chiarire il significato del periodo «I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso», che come già evidenziato riportava fedelmente un’indicazione della Legge Delega, e che non può di tutta evidenza essere ignorato o obliterato dagli operatori del diritto.
Il tema, vista la centralità occupata a ogni livello nel mercato degli appalti italiano, si è da subito imposto all’attenzione dei giudici amministrativi, più di ogni altra novità del Nuovo Codice (al pari forse solo della portata del cd. superprincipio del risultato). Sono emersi quindi due orientamenti giurisprudenziali:
i) secondo un primo indirizzo, allo stato dell’arte minoritario (come si vedrà infra) occorre valorizzare il tenore letterale dell’art. 41, co. 14, permettendo quindi un ribasso solo “indiretto” (cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 14 ottobre 2024 n. 673 «Secondo l’interpretazione preferibile della disposizione, aderente alla littera legis, nella nuova disciplina gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sono direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d’asta da assoggettare a ribasso. Pertanto, ai fini dell’aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza»; nei medesimi termini, anche T.A.R. Lombardia (Milano), sez. I, 31 ottobre 2024, n. 3000; T.A.R. Campania (Salerno), 11 gennaio 2024, n. 147; T.A.R Calabria (Reggio Calabria), 8 febbraio 2024, n. 119). Il ribasso indicato nell’offerta, pertanto, può solo riferirsi agli altri costi indicati, mentre con riferimento al costo della manodopera: «qualora l’operatore economico disponga di un’organizzazione aziendale particolarmente efficiente, che gli consenta di abbattere i costi della manodopera, questi ultimi possono essere diminuiti invia indiretta e riflessa, ossia offrendo un più elevato ribasso sull’importo dei lavori o dei servizi oggetto della commessa». Essenzialmente, una finzione accettata tanto dai concorrenti quanto dalle SS.AA.
ii) un secondo orientamento, che va via via affermandosi sempre di più, ammette invece che il ribasso offerto possa riferirsi anche ai costi della manodopera, in forza del combinato disposto tra l’art. 41, co. 14 e gli artt. 108 co.9 e 110, oltre che ai principi costituzionali in materia di libertà d’impresa (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 29 aprile 2025, n. 3611«Attraverso tale lettura sistematica e costituzionalmente orientata si giustifica la conclusione secondo la quale il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso»; in termini anche Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255; T.A.R Lazio (Roma), sez. II, 29 luglio 2025, n. 14968; T.A.R. Toscana, sez. I, 29 gennaio 2024, n. 120). Nel caso in cui l’operatore economico abbia presentato un’offerta con ribasso sui costi della manodopera indicati dalla P.A., a prescindere dall’entità di tale ribasso l’offerta dovrà sempre essere sottoposta a verifica di congruità, mediante cui l’imprenditore deve dimostrare la più efficiente organizzazione aziendale che gli permette un risparmio su tali costi, senza comprimere i diritti salariali dei lavoratori.
Come anticipato, il secondo degli orientamenti sopra citati risulta sempre più maggioritario: seppur di primo acchito sembri obliterare del tutto il nuovo disposto dell’art. 41, co. 14, in realtà è il più aderente alle norme e ai principi dell’ordinamento, considerati in via sistematica; non solo, ma da un punto di vista di mera applicazione pratica è anche l’unica opzione percorribile, dal momento che nella fase esecutiva dell’appalto la “finzione” del ribasso indiretto dei costi della manodopera renderebbe oltremodo complicati la rendicontazione e l’emissione degli stati di avanzamento lavori (SAL), specialmente negli appalti a misura.
A conferma di quanto appena riportato anche la delibera ANAC n. 528/2023, che su richiesta di parere di precontenzioso aveva già ritenuto «che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, nella parte in cui stabilisce che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, deve essere letto ed interpretato come volto a sancire l’obbligo della Stazione appaltante di quantificare ed indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale». La stessa ANAC che nella predisposizione del bando tipo n. 1, all’art. 3, indica espressamente che «I costi della manodopera non sono soggetti al ribasso».
Per quanto quindi all’apparenza meno aderente alla littera legis del nuovo art. 41 co. 14, nondimeno la tesi della ribassabilità diretta dei costi della manodopera in sede di offerta risulta l’unica veramente convincente e applicabile nel nostro ordinamento, deputando la verifica di congruità dell’offerta come momento d’elezione per la tutela dei diritti dei lavoratori.
Permane tuttavia una norma la cui formulazione, per quanto animata dai migliori intenti, è indubbiamente poco felice e foriera di confusione per tutti gli attori in gioco. Emblematico in tal senso, e rischia di non essere nemmeno l’unico, il caso alla base della sentenza del T.A.R. Sicilia (Catania), sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738, dove l’operatore economico è stato addirittura costretto a impugnare l’aggiudicazione disposta in proprio favore.
A fronte di un bando di gara che, richiamando l’art. 41 co.14 e il bando tipo di ANAC, definiva come non ribassabili i costi della manodopera, l’operatore economico ha formulato un’offerta indicando una data percentuale di sconto da cui, nelle intenzioni, erano esclusi i costi della manodopera. Salvo poi scoprire, in sede di graduatoria e di successiva aggiudicazione in proprio favore, che la S.A. aveva applicato lo sconto all’intera offerta, incluso il costo del personale, con effetti distorsivi sulla sostenibilità economica della stessa nella sentenza citata.
In sede di giudizio, il T.A.R. Catania, ripercorrendo sia la giurisprudenza in tema di costi della manodopera, sia le pronunce sulla ricerca alla ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente, ha ritenuto non ribassabili i costi della manodopera, valorizzando il dato letterale dell’art. 41, co. 14 (in aderenza quindi all’orientamento ormai minoritario).
Al di là della singola decisione, è tuttavia evidente che la confusione regna sovrana non solo fra gli operatori del diritto in senso stretto ma anche tra Stazioni Appaltanti e operatori economici; l’impressione è che anche a fronte di una decisiva presa di posizione da parte della giurisprudenza, magari in sede di Adunanza Plenaria (comunque auspicabile)e da part dell’ANAC, la normativa così come scritta induca inevitabilmente a situazioni di tal genere, costringendo le Amministrazioni prima e i giudici amministrativi poi a interpretare le offerte dei concorrenti, costretti a impugnarsi da soli l’aggiudicazione.
Avv. Niccolò Nuti