Consiglio di Stato, sez. IV, 24 novembre 2025, n. 9190
Sulla risarcibilità del danno “da paura di ammalarsi” in rapporto agli obblighi di cui alla Direttiva europea sulla qualità dell’aria 2008/50/CE.
Con la pronuncia in commento i Giudici di Palazzo Spada hanno affrontato il delicato tema della responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli cittadini per violazione della direttiva sulla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa 2008/50/CE (nonché del D.lgs. 13 agosto 2010, n. 155 volto alla sua attuazione interna) e, in particolare, quello della possibilità di agire individualmente per il risarcimento del cd. danno “da paura di ammalarsi”, nonché circa la necessità di una circostanziata allegazione riguardo allo specifico patema subito.
Nel caso in oggetto, alcuni cittadini e due associazioni avevano promosso ricorso collettivo, prima avanti al T.A.R. Lazio, Roma, sez. II stralcio, RG. 4779/2014 e poi avanti al Consiglio di Stato, sez. IV, RG. 1813/2024 per la riforma della pronuncia n. 19387/2023 resa in primo grado, avverso il Ministero della Salute e quello dell’Ambiente, nonché contro le Regioni e i Comuni ove risiedevano i primi, per la condanna al risarcimento dei danni non patrimoniali ex art. 30 c.p.a. conseguenti alla inosservanza, da parte delle Amministrazioni intimate, degli obblighi di cui alla predetta direttiva che individuava i livelli massimi di inquinanti NO2 e PM10 nell’aria. I ricorrenti, in particolare, lamentavano un concreto turbamento psichico, individualmente sofferto per paura di ammalarsi a causa dell’esposizione a tassi di polveri sottili superiori rispetto a quelli individuati dalle norme sul tema.
Dopo aver preliminarmente rilevato l’inammissibilità della domanda di ristoro del danno azionata contro le Amministrazioni diverse rispetto al Ministero dell’Ambiente (id est, Ministero della Salute, Regioni e Comuni) per difetto di giurisdizione e aver altresì dedotto la carenza di legittimazione attiva delle due associazioni (trattandosi di ricorso unicamente volto al risarcimento dei danni morali ed esistenziali che le persone fisiche affermavano di aver subito quale conseguenza delle condotte omissive della Pubblica Amministrazione), il Consiglio di Stato, analogamente al giudice di prime cure, ha respinto il ricorso in appello dei privati primariamente per due ordini di ragioni.
In primo luogo, il Giudice si è pronunciato per l’infondatezza del ricorso in ragione dell’assenza di idonea allegazione e dimostrazione del concreto danno lamentato da ciascun individuo a fronte della violazione, da parte della P.A., della direttiva 2008/50/CE. Il danno subito o subendo, infatti, non può considerarsi in re ipsa erichiede una circostanziazione e individuazione da parte della singola persona fisica che lo subisce, alla luce del principio generale di vicinanza della prova. In particolare, in rapporto alla specifica risarcibilità del danno “da paura di ammalarsi”, la Corte di Cassazione, con sentenza del 13 ottobre 2017, n. 24217, ha chiarito quanto segue: «il soggetto che chiede i danni per l’esposizione ad agenti patogeni, pur non avendo contratto alcuna malattia, non è liberato dalla prova di aver subito un effettivo turbamento psichico e questa prospettata situazione di sofferenza e disagio non può essere desunta» dalla mera connessione con l’«ambiente inquinato, spettando allo stesso dimostrare di aver subito un turbamento psichico che, al pari di qualsiasi altro stato interiore, assume rilievo quando ricorrono elementi obiettivi riscontrabili, desumibili da altre circostanze di fatto esterne, quali la presenza di malattie psico-somatiche, insonnia, inappetenze, disturbi del comportamento o altro (cfr. Cass. sez. lav.,17/11/2017, n. 27324; Cass. penale sez. I, 25/09/2018, n. 44528)» (Cons. Stato, sez. IV, 24 novembre 2025, n. 9190).
Nella specie, tuttavia, l’allegazione di tali profili da parte degli appellanti è stata radicalmente assente, avendo questi ultimi solamente rilevato l’infrazione della norma euro unitaria e l’insorgenza della “paura di ammalarsi” senza nulla concretamente rappresentare circa la sua manifestazione e circa il rapporto di incidenza del primo sulle loro posizioni giuridiche. Ciò con conseguente mancato assolvimento dell’onere della prova posto a loro carico e, dunque, impossibilità di vedersi riconosciuto il risarcimento del danno non patrimoniale subito.
In secondo luogo, il Collegio ha rilevato l’infondatezza della domanda risarcitoria anche sotto il profilo dell’an della condotta lesiva, dal momento che essa è stata radicata nella mancata attuazione, da parte dell’Amministrazione, di previsioni euro unitarie in tema di inquinamento atmosferico che non attribuirebbero ai singoli cittadini europei diritti individuali e dunque non direttamente azionabili dinanzi al Giudice nazionale.
Tale posizione si pone in linea con l’orientamento assunto dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale, arrestandosi ancora una volta nella lotta contro il cambiamento climatico e le sue conseguenze sui cittadini europei, ha ritenuto che le disposizioni di cui alla direttiva 2008/50/CE e gli obblighi ivi individuati, in quanto volti a perseguire un obiettivo generale (cioè, quello di protezione della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso, ai sensi dell’art. 1 della medesima), non consentirebbero di ritenere conferiti diritti individuali la cui inosservanza possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni cagionati ai singoli (cfr. CGUE, 22 dicembre 2022, causa C-61/21). Sebbene l’interesse generale protetto dalla direttiva sia inequivocabilmente ed intrinsecamente collegato a un bene giuridico per sua natura individuale, è stata quindi esclusa, anche nella specie, la possibilità per ciascun cittadino di veder riconosciuta la propria pretesa risarcitoria davanti al Giudice nazionale; ferma la (diversa e inconferente) possibilità di agire per ottenere l’adempimento delle norme UE.
Alla luce di ciò, si può desumere che, nonostante la norma europea individui degli obblighi in capo agli Stati membri, ogniqualvolta le disposizioni unitarie non contengano, né esplicitamente, né implicitamente, l’attribuzione di diritti individuali alla cui violazione possa essere ricondotta una responsabilità dello Stato per danni cagionati ai destinatari, i cittadini europei risultano privati della possibilità di perseguire concretamente una tutela risarcitoria. Ciò a discapito della posizione di questi ultimi, nonché degli obiettivi di tutela dell’ambiente, con conseguente deresponsabilizzazione dei Paesi UE.
In conclusione, affinché possa essere garantita una effettiva tutela risarcitoria a vantaggio dei privati davanti al Giudice nazionale è necessario che contestualmente:
- la norma giuridica europea violata sia preordinata a conferire loro direttamente diritti individuali, non essendo dunque sufficiente che questa sia finalizzata a tutelare un interesse generale seppur intrinsecamente collegato ad un bene giuridico per sua natura individuale,
- la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata,
- esista un nesso eziologico tra tale violazione (e quindi tra l’inquinamento ambientale che ne consegue) e il danno subito,
- i soggetti che lamentano la lesione assolvano all’onere della prova del danno-conseguenza.
Diversamente, non potrà essere riconosciuto a loro vantaggio il risarcimento del danno conseguente alla violazione, da parte dello Stato di appartenenza, delle disposizioni euro unitarie.
Dott.ssa Elena Ferrari