Sul concetto di “ristrutturazione edilizia ” e requisiti fondamentali dell’istituto la cui violazione comporta la qualificazione di un intervento come “nuova costruzione”.
Consiglio di Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542
Prime considerazioni sulla recentissima sentenza di Palazzo Spada sul concetto di ristrutturazione edilizia.
La prima lettura della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 8542 del 4 novembre 2025, prende in considerazione l’articolata disamina della nozione di “ristrutturazione edilizia“, con particolare riferimento alla sua declinazione come intervento di “demolizione e ricostruzione”. La pronuncia si rivela di fondamentale importanza per delineare i confini tra tale categoria di intervento e la “nuova costruzione”, soprattutto alla luce delle recenti e significative modifiche normative.
La sentenza ricostruisce puntualmente l’evoluzione legislativa della definizione di ristrutturazione edilizia, contenuta nell’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia), come segue.
1. Legge n. 457/1978: inizialmente, l’art. 31 della legge n. 457/1978 definiva gli interventi di ristrutturazione edilizia come quelli «rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente», dovendosi ricordare che già in questa fase, la giurisprudenza ammetteva la demolizione e “fedele ricostruzione” nel rispetto di sagoma, volume e superficie.
2. Testo Unico dell’Edilizia (versione originaria): il d.P.R. n. 380/2001 ha codificato l’interpretazione giurisprudenziale, includendo nella ristrutturazione la «demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente».
3. Modifiche successive: il Collegio evidenzia come la nozione di ristrutturazione edilizia si sia progressivamente allontanata dal rigido vincolo della “fedele ricostruzione” in funzione dell’evoluzione normativa e della sua interpretazione:
– Il d.lgs. n. 301/2002 ha eliminato l’aggettivo “fedele” e i vincoli di identità di area di sedime e materiali, mantenendo solo i limiti di volumetria e sagoma.
– La sentenza della Corte Costituzionale n. 309/2011 ha ribadito il valore di principio fondamentale della nozione di ristrutturazione edilizia, dichiarando incostituzionale una legge regionale lombarda che escludeva il limite della sagoma [Corte Cost., sentenza n. 309 del 30 novembre 2011].
– Il d.l. n. 69/2013 (cd. “Decreto del Fare”) ha rimosso il vincolo della sagoma per gli edifici non tutelati e ha introdotto la possibilità di ripristinare edifici crollati o demoliti, purché fosse possibile accertarne la consistenza preesistente.
– Il d.l. n. 76/2020 (cd. “Decreto Semplificazioni”), convertito dalla legge n. 120/2020, ha rappresentato la svolta più significativa, avendo espressamente ammesso che l’edificio ricostruito possa avere «diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche» rispetto al preesistente, consentendo anche incrementi di volumetria nei casi previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici.
– Le modifiche più recenti all’art. 3 del t.u. dell’edilizia, che tuttavia non interessano il caso sottoposto al Collegio con la sentenza che qui si legge, sono state apportate dal d.l. 1 marzo 2022, n. 17, convertito con modificazioni dalla legge 27 aprile 2022, n. 34, che ha escluso dalla nozione di “ristrutturazione edilizia” gli interventi di demolizione e ricostruzione ovvero di ripristino di edifici crollati o demoliti che si trovino in aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge ai sensi dell’art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché dal d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2022, n. 91, che ha esteso tale esclusione agli immobili tutelati per il notevole interesse pubblico che essi rivestono, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del medesimo codice. Questi interventi, dunque, sebbene materialmente consistenti in una demolizione e ricostruzione, in tali aree di pregio non possono più essere qualificati come ristrutturazione, ricadendo nella categoria della nuova costruzione.
Dato dunque conto di come la disposizione applicabile al caso esaminato sia quella in vigore in esito al d.l. n. 76/2020 (cd. “Decreto Semplificazioni”), per ristrutturazione edilizia si intendono, come noto, «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. […] Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche […]», alla luce dell’evoluzione normativa la sentenza chiarisce che la nozione di “ristrutturazione edilizia” si articola in tre distinte ipotesi:
Ristrutturazione Conservativa: è la prima ipotesi, che non comporta la demolizione del fabbricato. Si tratta di un “insieme sistematico di opere” che possono portare a un organismo edilizio anche molto diverso dal precedente, includendo il ripristino o la sostituzione di elementi costitutivi, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi e impianti. La giurisprudenza la definisce come un intervento che lascia inalterate le componenti essenziali dell’edificio, quali muri perimetrali, strutture orizzontali e copertura.
Ristrutturazione Ricostruttiva (o “Demoricostruzione“): questa ipotesi riguarda la “demolizione e ricostruzione di un edificio” per la quale, come chiarito dalla riforma del 2020, per gli edifici non vincolati, la ricostruzione può avvenire con ampie modifiche (sagoma, sedime, prospetti, ecc.), mantenendo come limite principale la volumetria preesistente, salvo incentivi. Questa fattispecie presuppone un nesso di contestualità tra le due fasi.
Ripristino di Edifici Crollati o Demoliti: questa terza fattispecie, introdotta nel 2013, riguarda la ricostruzione di edifici che non esistono più al momento dell’intervento. La caratteristica fondamentale è che “sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. Nel caso esaminato, la continuità temporale tra demolizione e ricostruzione è assente e deve essere sostituita da un onere probatorio aggravato in capo al privato.
Sulla base di tale ricostruzione, il Collegio dà conto di come la qualificazione dell’intervento abbia conseguenze dirimenti sul piano del titolo abilitativo necessario e dei limiti edilizi applicabili.
Gli interventi di “ristrutturazione edilizia pesante” possono essere realizzati con una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) alternativa al permesso di costruire (art. 23 d.P.R. 380/2001), mentre la “nuova costruzione” richiede il rilascio di un permesso di costruire (art. 10 d.P.R. 380/2001).
La “demoricostruzione” consente di riutilizzare il volume dell’edificio demolito, mentre la “nuova costruzione” è vincolata alla volumetria edificabile del lotto.
La ricostruzione può avvenire nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti, mentre i nuovi edifici devono rispettare le distanze legali vigenti [Cass. Civ., Sez. 2, n. 11262 del 29-04-2025; Cass. Civ., Sez. 2, n. 5465 del 01-03-2025].
Il cuore della sentenza in lettura risiede nella definizione dei limiti intrinseci alla nozione di “ristrutturazione ricostruttiva“, anche alla luce della riforma del 2020 ed al concetto del requisito di “continuità” tra vecchio e nuovo edificio.
Il Collegio riconosce che l’intento del legislatore del 2020 era superare una concezione rigida di continuità, ammettendo interventi con caratteristiche molto diverse dal preesistente. Tuttavia, ciò non significa che la demolizione crei un “credito volumetrico” spendibile senza limiti. La nozione di “ristrutturazione” deve rispettare dei paletti precisi, che il Consiglio di Stato identifica in tre requisiti fondamentali, la cui violazione, anche singola, comporta la qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione“.
1. Unicità dell’Edificio
L’intervento deve riguardare un singolo organismo edilizio. Non è ammesso, nell’ambito della ristrutturazione, l’accorpamento di volumi appartenenti a manufatti diversi e distinti, né il frazionamento di un volume originario in più edifici. La sentenza afferma che la norma, facendo riferimento a “un organismo edilizio” e al “precedente” al singolare, presuppone un unico edificio come termine di paragone. Nel caso di specie, il progetto accorpava illegittimamente la volumetria del capannone principale con quella di un “piccolo deposito” separato, violando questo requisito.
2. Contestualità Temporale tra Demolizione e Ricostruzione
La “demoricostruzione” presuppone una “unitarietà” dell’intervento, nel senso che demolizione e ricostruzione devono essere legittimate dal medesimo titolo edilizio e avvenire in un contesto temporale unitario. La sentenza distingue nettamente questa ipotesi da quella, introdotta nel 2013, del ripristino di edifici già crollati o demoliti. In quest’ultimo caso, la continuità temporale è sostituita da un onere probatorio aggravato in capo al privato, che deve dimostrare la “preesistente consistenza” dell’immobile non più esistente tramite elementi oggettivi e certi (atti di fabbrica, titoli edilizi e planimetrie catastali verificabili), non essendo sufficienti le sole asseverazioni di un tecnico. Nel caso analizzato, questo requisito è stato violato in modo “evidente e dirimente”: «l’edificio preesistente è stato demolito nel 2018, mediante un intervento che non può certo ritenersi legittimato dalla Scia presentata nel 2022 (e che infatti è stato svolto sulla base di una diversa Scia)». Inoltre, non era possibile qualificarlo come ripristino di edificio demolito, sia perché non presentato come tale, sia per la mancanza di prove oggettive sulla consistenza preesistente.
3. Neutralità dell’impatto sul territorio
Il terzo e fondamentale limite è che l’intervento deve essere “neutro” sotto il profilo dell’impatto fisico sul territorio. Sebbene la volumetria possa essere ricostruita con diversa sagoma e sedime, non sono ammesse opere che comportino una “trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito“. Il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello demolito, salvo espresse previsioni normative o urbanistiche. Qualsiasi opera non meramente funzionale al riuso del volume esistente, ma che comporti una trasformazione morfologica del suolo, qualifica l’intervento come “nuova costruzione“. Nel caso di specie, questo limite è stato superato a causa della «realizzazione di lavori ulteriori rispetto al mero recupero del volume preesistente, ossia le opere di sbancamento del terreno, costruzione del muro di contenimento e realizzazione del seminterrato, della rampa carraia e della sede viaria di collegamento». Tali opere, comportando un “rimodellamento della morfologia del terreno“, hanno fatto sì che l’intervento complessivo fosse qualificato come “nuova costruzione“.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025 in commento, pur confermando l’annullamento del titolo edilizio come deciso in primo grado, fornisce dunque un’interpretazione evolutiva e sistematica della “ristrutturazione ricostruttiva“. Il Collegio chiarisce che il superamento del rigido vincolo della “fedele ricostruzione“, operato dal legislatore con il d.l. 76/2020, non ha eliminato ogni confine con la “nuova costruzione“.
La “continuità” tra vecchio e nuovo edificio non va intesa in senso fisico-strutturale, ma come rispetto di tre limiti invalicabili:
– Unicità dell’edificio oggetto di intervento.
– Contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione o, in sua assenza, onere probatorio aggravato sulla consistenza preesistente.
– Neutralità dell’impatto territoriale, escludendo trasformazioni morfologiche del suolo che vadano oltre il mero riutilizzo del volume esistente.
La violazione anche di uno solo di questi presupposti è sufficiente a qualificare l’intervento come “nuova costruzione“, con la conseguente necessità di un permesso di costruire e l’applicazione dei relativi, più stringenti, vincoli urbanistici.
L’odierna sentenza sicuramente è un passo avanti volto a garantire all’interprete una più precisa linea applicativa della nozione di ristrutturazione edilizia, ma conferma ancora una volta come sia necessario o quanto meno opportuno un generale riordino della materia nell’auspicio di un chiarimento complessivo dell’istituto, così diversamente interpretato dalla giurisprudenza nel corso degli ultimi anni, anche a scapito della certezza del diritto e della tanto auspicata semplificazione.
Avv. Francesco De Marini