I rapporti fra accesso civico generalizzato ex articolo 5 comma 2 del D. Lgs. 33/2013 e l’articolo 35 del D. Lgs. 36/2023 in tema di contratti pubblici.
Consiglio di Stato, Sezione V, 04/09/2025, n. 7201
Sul diritto di accesso civico ed offerta tecnica relativa ad un contratto pubblico
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7201/2025, rigettando il ricorso proposto e confermando così la decisione di primo grado resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, si è pronunciato in merito al diritto di accesso civico generalizzato e ai limiti che lo stesso incontra.
In particolare, la vicenda trae origine dall’impugnazione di un provvedimento della Prefettura di Potenza, emesso a seguito di istanza di accesso agli atti, con il quale è stata negata, ai sensi dell’art. 35 comma 4, D.Lgs. 36/2023, l’esibizione dell’offerta tecnica relativa a un contratto d’appalto per la fornitura di beni e servizi. Secondo il citato articolo, infatti, possono essere esclusi, dall’accesso, atti che costituiscono segreti tecnici o commerciali e per l’amministrazione adita questi ultimi comprendono le conoscenze pratiche e specialistiche, note nel settore imprenditoriale come know-how.
Il ricorrente ha sostenuto che il suddetto provvedimento fosse in contrasto con quanto disciplinato dall’articolo 5 comma 3 del D. Lgs. 33/2013, il quale non pone limitazioni al diritto di accesso in merito alla legittimazione soggettiva del richiedente e alla motivazione dello stesso. In aggiunta, ha affermato che nel caso di specie, non sarebbe configurabile alcun segreto tecnico o commerciale tale da motivare il diniego ricevuto. Si espone, infatti, di essere un soggetto estraneo alla vicenda in cui gli atti si sono formati, non avendo partecipato alla gara di appalto ed essendo, bensì, un consulente legale che svolge delle inchieste sui centri di permanenza per il rimpatrio (C.P.R.) e i relativi appalti e sostiene, inoltre, che le società che gestiscono tali centri non possiedono segreti tecnici o commerciali.
Il Collegio è stato chiamato, dunque, a pronunciarsi sulla possibilità, per un’amministrazione, di negare l’esibizione di atti nel momento in cui questi presentano informazioni commerciali riservate e in senso più ampio, se lo stesso diritto di accesso agli atti può subire delle limitazioni.
Preliminarmente, il Consiglio sottolinea come il caso portato alla sua attenzione rientra nell’ipotesi di accesso civico generalizzato ex articolo 5 comma 2 del D. Lgs. 33/2013, terza categoria di accesso agli atti dopo quella documentale ai sensi della legge n. 241/1990 e quello civico nella sua formulazione originaria del medesimo D. Lgs. 33/2013.
La normativa in materia prevede espressamene delle limitazioni all’accesso agli atti: in particolare, l’articolo 5 comma 2 sopra citato enuncia che chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle amministrazioni “nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”, mentre l’articolo 35 del D. Lgs. 36/2023, in tema di contratti pubblici, recita che il diritto di accesso può essere escluso in relazione a informazioni che costituiscono “segreti tecnici o commerciali anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico”.
Secondo il Consiglio di Stato gli anzidetti limiti operano pienamente anche nel caso di appalti pubblici.
Dato atto dell’esistenza di limitazioni viene attribuito all’amministrazione il compito di operare un bilanciamento tra il diritto di accesso e il contrapposto diritto alla segretezza.
A sostegno di ciò viene riportata una pronuncia del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, la n. 10 del 2020, in cui viene ribadito che il diritto di accesso può subire delle restrizioni e queste possono essere valutate dall’amministrazione, la quale possiede un alto tasso di discrezionalità.
Il successivo passo compiuto dal Consiglio, per motivare la propria decisione, avviene attraverso la citazione di un’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 10 giugno 2025 C- 686-24 relativa all’articolo 39 della direttiva 2014/25/UE in cui viene affermato che: “osta a una disciplina nazionale in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, che richiede che l’accesso alla documentazione contenente segreti tecnici o commerciali trasmessa da un offerente sia concesso a un altro offerente, qualora tale accesso sia necessario al fine di garantire il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva di quest’ultimo nell’ambito di una procedura connessa all’aggiudicazione dell’appalto, senza che tale disciplina consenta agli enti aggiudicatori di procedere a un bilanciamento tra tale diritto e le esigenze relative alla tutela dei segreti tecnici o commerciali”.
Il ragionamento effettuato dal Collegio è che se anche la Corte di Giustizia dell’Unione europea esclude l’accesso automatico agli atti di gara di un partecipante alla stessa, decretando il necessario bilanciamento tra il segreto e l’accesso, allora tanto più un’amministrazione può negare l’esibizione di un’offerta tecnica a un soggetto totalmente estraneo alla gara, potendo applicare, nei suoi confronti, limiti ancora più stringenti rispetto a un partecipante.
In conclusione, nell’applicare tutti i principi di diritto esposti al caso in esame, il Consiglio di Stato statuisce, con la pronuncia in epigrafe, che il provvedimento di diniego emesso dalla Prefettura di Potenza è valido in quanto l’amministrazione, con potere valutativo discrezionale, ha bilanciato il diritto dell’istante, all’accesso agli atti, con il diritto della società al segreto dell’offerta tecnica in quanto “composta da elementi e dati, sia di natura tecnica che commerciale, acquisiti sulla base del proprio know-how, derivante dalla pluriennale esperienza nella gestione di strutture analoghe a quella oggetto di gara”.
Dott.ssa Alessia Delle Noci