Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Catania, sez. III, 30 maggio 2025, n. 1733.
Sulle criticità della disciplina dell’abuso edilizio realizzato su demanio o suolo pubblico e sanzionato ex art. 35 del D.P.R. 380/2001.
Con la pronuncia in oggetto, il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Catania, ha volto lo sguardo a profili in passato controversi circa il peculiare regime di repressione ex art. 35 del D.P.R. 380/2001 degli abusi edilizi realizzati su suolo pubblico, nonché al rapporto tra tale regime e quello ordinario di cui all’art. 31 del TUE, offrendo così una panoramica generale della disciplina.
Sul punto, si ricorda brevemente che l’art. 31, co 4, 4 bis e 4 ter del TUE sono norme che si applicano in caso di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione di opera abusivamente realizzata su suolo privato con riferimento a interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Le menzionate disposizioni prevedono la gratuita acquisizione al patrimonio pubblico del bene e dell’area di sedime, nonchè (fatta salva l’applicazione di altre sanzioni o misure normativamente previste) l’erogazione di una sanzione pecuniaria amministrativa, con destinazione dei relativi proventi alla rimessione in pristino delle opere e all’acquisizione di attrezzature di aree a destinazione verde pubblico.
L’art. 35 TUE, invece, è disposizione volta a sanzionare gli interventi abusivi realizzati su suolo pubblico, secondo la quale in caso di loro accertamento il dirigente o il responsabile dell’Ufficio, previa diffida non rinnovabile, deve ordinare al responsabile dell’abuso la demolizione e il ripristino dell’area a spese di quest’ultimo. Nessuna previsione viene qui disposta circa l’erogazione di eventuali sanzioni pecuniarie.
È proprio sull’applicazione di tali regimi sanzionatori che verte la controversia oggetto della sentenza in epigrafe. Il caso de quo, infatti, trova la sua genesi nell’accertamento della presenza di opere edilizie abusive di contenimento sul tracciato stradale comunale, cui ha immediatamente fatto seguito – senza previo inoltro di autonoma diffida – la notifica, da parte del Comune di Messina, al proprietario della particella confinante la strada, di un ordine di demolizione e messa in pristino ex art. 35 TUE, corredato dall’avviso di erogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 31, co. 4 bis TUE, in caso di inottemperanza.
Il privato ha dunque promosso ricorso avanti al T.A.R. Catania lamentando, in primo luogo, la violazione dell’art. 35 TUE contestando l’addebito nei suoi confronti dell’abuso, essendo estraneo alla sua realizzazione e quindi pur se non autore materiale del medesimo, unicamente in quanto proprietario dell’area adiacente la strada pubblica. Il Collegio ha tuttavia ricordato che, avendo natura di sanzione amministrativa di carattere reale, «l’ordine di demolizione, anche quello previsto dall’art. 35 D.P.R. n. 380 del 2001, trova applicazione non solo a carico del responsabile dell’abuso, ma anche a carico di chi non abbia commesso la violazione e si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato» (tra le tante, T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sez. I, 31 luglio 2024, n. 367; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 7 luglio 2023, n. 607; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 27 novembre 2020, n. 12668; Consiglio Stato, 26 marzo 2020, n. 2122; Consiglio Stato, 19 ottobre 2017 n. 4837).
La nozione di “responsabile dell’abuso”, dunque, anche nelle ipotesi di opere realizzate sine titulo su area demaniale «ricomprende, non solo i soggetti a cui è addebitabile la realizzazione dell’opera sine titulo, ma anche coloro che, non rimuovendola, contribuiscono di fatto a farla indebitamente permanere sul suolo pubblico»; con superamento di quell’orientamento restrittivo che ogniqualvolta non fosse stato individuato l’autore materiale avrebbe posto «l’Amministrazione […] nell’impossibilità di porre rimedio ad una riscontrata situazione di contrasto con la normativa urbanistica e più in generale, illecita» (Cons. Stato, sez. VII, 14 gennaio 2025, n. 229). Alla luce di detto principio, che in ogni caso non elide la responsabilità dell’esecutore materiale dell’opera – ove individuato (T.A.R. Campania, Napoli, 07 gennaio 2020, n. 70) -, il Collegio ha ritenuto infondata la censura promossa dal ricorrente, trovandosi quest’ultimo in una relazione di disponibilità immediata con l’opera e, dunque, nelle migliori condizioni per poter eseguire egli stesso la demolizione.
Con ulteriore motivo, il ricorrente ha poi lamentato l’invalidità dell’ordinanza per violazione della sequenza procedimentale prevista dall’art. 35 TUE e, in particolare, per mancanza di previa diffida (non rinnovabile). Sul punto il T.A.R. Catania ha osservato che, nonostante la norma preveda espressamente detta diffida, risulta ormai superato l’orientamento giurisprudenziale che considerava la sua assenza elemento idoneo ad inficiare la validità del provvedimento sanzionatorio. Ciò in particolare attesa la natura vincolata dell’attività amministrativa in tema di repressione degli abusi edilizi che presuppone la tendenziale esclusione dell’obbligo di adottare una comunicazione di avvio del procedimento e, quindi, anche di una diffida che di fatto assolve alla medesima funzione. Infatti, «la diffida stessa risponde solo allo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente, ma, nel caso in esame, non risulta che la ricorrente abbia eseguito spontaneamente la demolizione di tutti gli abusi edilizi contestati, né che intenda farlo». Inoltre, la norma non individua «il lasso di tempo minimo che deve intercorrere tra la diffida e il conseguente ordine di demolizione, talché alla diffida può seguire immediatamente l’ordinanza di demolizione oppure la diffida può avere contestuale valore di ordine di demolizione, senza che il destinatario possa trarre alcun concreto beneficio dalla notificazione della prima né alcuna lesione dalla sua mancanza» (Cons. Stato, 04 aprile 2024, n. 3089; Consiglio di Stato, sez. VII, 25 settembre 2024, n. 7761; T.AR. Toscana, sez. III, 13 luglio 2021, n. 1039). Alla luce di tali risultanze e in aderenza alle medesime, il Collegio ha, dunque, rilevato l’infondatezza della censura sollevata sul punto dal ricorrente.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Catania, infine, si è soffermato sulla possibilità di applicare la sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31 TUE anche alle ipotesi ex art. 35 TUE; sanzione pecuniaria che nel caso di specie era stata individuata dal Comune di Messina. Il Collegio, in particolare, ha osservato che, siccome le illegittime edificazioni sul suolo demaniale sottraggono quest’ultimo a utilizzi legati a finalità generali – con conseguente e potenziale pregiudizio ad interessi pubblici –, il legislatore ha scientemente previsto un regime sanzionatorio differente e più rigoroso rispetto a quello ordinario ex art. 31 TUE e, dunque, non ha ritenuto necessario individuare una sanzione alternativa rispetto alla demolizione. Infatti, riferendosi l’art. 35 TUE ad abusi edilizi presenti su un suolo che è già di proprietà pubblica – che quindi non dovrà essere acquisito al Patrimonio, diversamente da quanto avviene invece nell’ipotesi di cui all’art. 31 TUE – l’onere economico della demolizione non è posto a carico dell’Amministrazione, bensì direttamente in capo al responsabile dell’illecito, il quale se ne occupa materialmente e a sue spese. Ragione questa che spiega la mancata previsione di una sanzione amministrativa pecuniaria quale quella di cui all’art. 31 TUE; articolo quest’ultimo che invece la individua proprio dal momento che in tale fattispecie sarà l’Ente, una volta accertata la persistenza dell’abuso oltre i termini previsti per la demolizione a carico del privato e una volta acquisita l’area, a occuparsi della messa in pristino e ciò tramite i proventi derivanti dalla sanzione amministrativa pecuniaria che ha irrogato. Il ripristino dell’area, dunque, nel primo caso viene realizzato materialmente e a spese dal privato; mentre nel secondo dall’Amministrazione tramite l’impiego di risorse economiche erogategli dal privato che non ha materialmente rimosso l’abuso. Di conseguenza, il Collegio ha rilevato che la sanzione pecuniaria ex art. 31, co. 4 bis del D.P.R. 380/2001 «opera, in particolare, solo in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione e non è estendibile analogicamente alla diversa ipotesi di cui all’art. 35 del T.U.E., in ragione proprio della natura sanzionatoria della stessa»; con conseguente illegittimità dell’ordinanza de qua nella parte in cui è stata disposta l’applicazione di una sanzione pecuniaria e suo annullamento.
In conclusione, l’art. 31 e l’art. 35 del D.P.R. 380/2001 sono ambedue norme preordinate alla repressione e al contrasto agli abusi edilizi, attività queste ricadenti nel novero di quelle dovute e vincolate della Pubblica Amministrazione – con tutte le conseguenze che ne derivano anche con riguardo alla (tendenziale) assenza di obblighi circa l’adozione di atti che assolvono la funzione di comunicare l’avvio del procedimento al suo autore o a colui che si trova in una relazione giuridica e/o materiale diretta con la res abusiva. Tuttavia, nel caso di opere realizzate sine titulo su suolo pubblico l’art. 35 TUE non contempla alcuna ipotesi alternativa alla demolizione, essendo la medesima distintamente preordinata ad evitare l’indebito utilizzo del bene demaniale ed essendo questa posta direttamente a carico del “responsabile”.
Dott.ssa Elena Ferrari