Sulla giurisprudenza in tema di vincoli all’edificazione e distinzione fra vincoli conformativi ed espropriativi.
TAR Sardegna, sez. II – sentenza 8 maggio 2025 n. 410
Sulla distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi.
La vicenda sottoposta al vaglio del TAR Sardegna trae origine dalla decisione del Comune di Cabras di valorizzare un’area archeologica sita nel territorio comunale denominata “Mont’e Prama” attraverso opere di infrastrutturazione dei terreni confinanti, che ha condotto l’Amministrazione ad approvare una variante sostanziale al programma di fabbricazione vigente con apposizione, da un lato, di un vincolo preordinato all’esproprio su talune aree (individuate come zona H1.1) e, dall’altro, di limitazioni al diritto proprietà su altre aree (identificate come zona E1.H).
In particolare, per quanto riguarda la zona E1.H, il Comune ha introdotto, nelle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del proprio strumento urbanistico, l’art. 3bis che “identifica le zone agricole attorno alle zone di tutela archeologica entro le quali l’attività edificatoria e la conduzione dell’attività agricola deve essere svolta in coerenza con gli obiettivi di tutela dei siti”, consentendo l’uso agricolo del terreno con prescrizioni e prevedendo, a fini edificatori, gli indici definiti per la Zona agricola, con ulteriori limitazioni, ovvero: “a) Nelle aree a monte della strada provinciale sp n. 7 e del sito archeologico, è ammessa esclusivamente la realizzazione di volumi edilizi funzionali alla valorizzazione culturale del Sito archeologico e dei servizi connessi […] b) Nelle aree a valle della strada provinciale sp n. 7 e del sito archeologico è ammessa esclusivamente la realizzazione di strutture di appoggio non residenziali per il ricovero attrezzi agricoli […] c) Tutti i volumi a valle dovranno essere collocati in prossimità di barriere arboree o arbustive poste a mitigare l’interazione visiva dal sito inteso nella sua estensione di tutela indiretta. […]”.
L’azienda agricola proprietaria dei terreni interessati dalla predetta variante ha impugnato i provvedimenti assunti dal Comune sostenendo, per quanto concerne la zona E1.H, che la nuova previsione di cui all’art. 3bis NTA consentirebbe esclusivamente la realizzazione di volumi edilizi funzionali alla valorizzazione del sito archeologico, introducendo così gravi limitazioni allo ius aedificandi in tale zona, imponendo un vincolo di destinazione pubblica che configurerebbe un’espropriazione di fatto dei terreni della ricorrente, senza previsione di alcuna indennità e/o ristoro dei danni.
Al fine di risolvere la controversia, il TAR Sardegna ha richiamato il criterio discretivo tra prescrizioni meramente conformative e sostanzialmente espropriative affermatosi in giurisprudenza (Corte Costituzionale, n. 179/1999, Consiglio di Stato, n. 2478/2025; Cassazione Civile, Sezioni Unite, n.173/2001), secondo il quale:
i) se le prescrizioni riguardano intere categorie di beni, il vincolo è meramente conformativo, per cui non vi è l’obbligo di corrispondere alcuna indennità, essendo il vincolo compatibile con la funzione sociale della proprietà di cui all’art. 42 Cost.;
ii) se le prescrizioni incidono su un singolo bene, privando il proprietario della facoltà di utilizzo dello stesso, il vincolo è sostanzialmente espropriativo, con conseguente obbligo di corrispondere un’indennità commisurata al danno subito.
Sulla base di tale criterio, il Giudice adito è giunto alla conclusione che, nel caso di specie, le limitazioni introdotte dal Comune di Cabras costituiscono prescrizioni meramente conformative, in quanto dettano i possibili usi del territorio nell’ottica della valorizzazione del sito archeologico “fissando indici e parametri relativi all’attività costruttiva e indicando gli usi consentiti e vietati”. Pertanto, ad avviso del TAR, “non hanno come effetto pratico lo svuotamento di rilevante entità ed incisività del contenuto della proprietà, ma attengono ad una generale destinazione di zona, assoggettata ad un peculiare regime, senza obbligo di corrispondere alcuna indennità”.
Il TAR ha dunque respinto il ricorso valorizzando la circostanza che le limitazioni imposte dal Comune consentono comunque al proprietario di utilizzare le proprie aree secondo le modalità e i criteri previsti dalle NTA, non potendo quindi ritenersi che le stesse abbiano un’incidenza espropriativa.
Il Collegio ha inoltre precisato – non discostandosi dal consolidato orientamento secondo il quale le scelte di pianificazione sono ampiamente discrezionali e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che siano viziate da errori di fatto o manifestamente illogiche (Consiglio di Stato, n. 7787/2024; ex multis, Consiglio di Stato, n. 6427/2024; T.A.R. Venezia, n. 2737/2024) – che, nel caso di specie, le prescrizioni de quibus sono da ritenersi ragionevoli e quindi sottratte al sindacato del giudice amministrativo, atteso che contemperano le esigenze sottese alla conservazione del sito archeologico e quelle sottese allo sfruttamento economico della aree limitrofe.
Avv. Sara Vidale