Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2025 n. 6885.
Sugli obblighi gravanti sul proprietario incolpevole di un terreno inquinato.
Il proprietario incolpevole (ovvero il proprietario che non ha contribuito all’inquinamento del sito) non può essere ritenuto responsabile per l’omissione di cautele volte ad evitare la propagazione dell’inquinamento sul fondo.
Il Consiglio di Stato, nel giudizio risoltosi con la pronuncia in epigrafe, è stato chiamato a valutare la legittimità di alcuni provvedimenti assunti dalla Città Metropolitana di Milano e dal Comune competente per territorio in relazione all’inquinamento del terreno di proprietà dell’appellato.
Giova premettere che nel corso degli anni ’80 su tale fondo, acquisito dall’attuale appellato iure hereditatis, è stata riscontrata la presenza di rifiuti interrati.
In ragione di ciò il Comune ha inizialmente ordinato alla proprietà di rimuovere i rifiuti abbandonati ed effettuare la bonifica, provvedimento che però è stato annullato dal giudice amministrativo.
Anni dopo il Comune ha effettuato la caratterizzazione delle acque di falda e del terreno, appurandone l’avvenuto inquinamento.
A questo punto, Città Metropolitana, pur escludendo la responsabilità diretta del proprietario nell’interramento dei rifiuti, ha ordinato al proprietario di avviare la bonifica del sito ritenendolo “responsabile della potenziale contaminazione [..] in quanto essendo a conoscenza della situazione ambientale non ha attuato nessuna misura atta ad impedire i superamenti di CSC nei terreni”.
Il Comune, preso atto che il proprietario non aveva ottemperato alla diffida contenuta nel suddetto provvedimento di Città Metropolitana, ha disposto la bonifica d’ufficio in danno del responsabile dell’inquinamento e, frattanto, ha emesso, su sollecitazione dell’autorità sanitaria, il divieto di coltivazione del terreno.
Il TAR Lombardia, a cui si è rivolto il proprietario del fondo lamentando l’illegittimità dei suddetti provvedimenti, ha ritenuto illegittimo il provvedimento emesso da Città Metropolitana, reputando che al proprietario non possa ascriversi una responsabilità da posizione per l’inquinamento del fondo né una responsabilità omissiva per non aver assunto iniziative volte a prevenire che i rifiuti interrati contaminassero il fondo. Il TAR ha poi annullato il provvedimento del Comune limitatamente all’esecuzione della bonifica in danno, quale provvedimento conseguenziale a quello assunto da Città Metropolitana.
Ebbene, il Consiglio di Stato, nel pronunciarsi sull’appello proposto da Città Metropolitana e dal Comune, ha confermato la sentenza di primo grado fornendo interessanti chiarimenti in merito agli obblighi gravanti sul proprietario incolpevole di un fondo inquinato.
Il Supremo Consesso – preso atto che nel caso di specie il proprietario pacificamente non aveva cagionato attivamente la contaminazione né aveva avuto alcuna responsabilità nell’abbandono dei rifiuti – ha ritenuto fondamentale innanzitutto individuare il titolo della responsabilità imputata al proprietario, giungendo ad inquadrarla in una “responsabilità da inquinamento, in forma omissiva, per mancata prevenzione della capacità dei rifiuti interrati nel fondo”.
Compiuta questa indispensabile premessa, il Consiglio di Stato ha chiarito come la responsabilità da inquinamento sia un istituto diverso da quello della responsabilità da abbandono di rifiuti.
In particolare, per quanto concerne la responsabilità da abbandono di rifiuti, la stessa risulta estesa per espressa disposizione normativa (i.e. l’art. 192 c. 3 T.U.A.) anche al proprietario dell’area, al quale sia imputabile la violazione del divieto di abbandono a titolo di dolo o colpa; conseguentemente, al proprietario risulta imputabile una responsabilità per omessa custodia, derivante dal non aver posto in essere controlli volti ad impedire che soggetti terzi possano abbandonare rifiuti sul fondo.
Invece, per quanto riguarda la responsabilità da inquinamento (disciplinata nel titolo V, parte IV del TUA), il proprietario incolpevole, che non ha provocato o contribuito a provocare l’inquinamento del sito, ha soltanto l’obbligo di segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e adottare misure di prevenzione del danno ambientale, ma non è obbligato a mettere in atto le misure di sicurezza di emergenza né tanto meno la bonifica, pur rimanendo esposto al privilegio speciale ed agli oneri reali sul fondo nel caso in cui i predetti interventi siano posti in essere d’ufficio dall’Amministrazione.
Alla luce di tali principi, il Giudice d’appello è giunto quindi a statuire che “il proprietario che non ha contribuito all’inquinamento del proprio fondo non può essere considerato responsabile in forma omissiva per mancato controllo dell’area, salvo che abbia violato uno specifico obbligo di attivarsi”, richiamando precedente giurisprudenza conforme (cfr. C.d.S., sez. V, 9 luglio 2015, n. 3445). In altri termini, “non può essergli ascritta una generica responsabilità da omissione di cautele volte a evitare la propagazione dell’inquinamento sul fondo, posto che la riparazione del danno ambientale grava, a norma di legge, solo sul responsabile della contaminazione (art. 242 cod. amb.) o, in mancanza, sull’amministrazione (art. 250 cod. amb.), non anche sul proprietario incolpevole”.
Ciò premesso, nel caso di specie il Consiglio di Stato ha reputato illegittimi i provvedimenti impugnati per aver attribuito una generica responsabilità da inquinamento in forma omissiva al proprietario dell’area, in assenza di specifici obblighi di azione.
I giudici di Palazzo Spada hanno poi precisato che la responsabilità dell’appellato non può ravvisarsi nemmeno nell’omessa assunzione di “misure di prevenzione”, che, come detto, rientrano tra gli obblighi normativamente posti a carico del proprietario incolpevole. In ragione dei caratteri di urgenza e immediatezza tipici delle predette misure, il Giudice di secondo grado ha ritenuto tali misure non confacenti al caso di specie, posto che nella vicenda in esame vi è stata una lenta e progressiva trasmissione delle sostanze inquinanti dai rifiuti interrati al terreno. Fermo restando che, secondo il Collegio, non è possibile ritenere che le misure di prevenzione coincidano con la rimozione dei rifiuti, determinandosi altrimenti un’errata sovrapposizione tra responsabilità da inquinamento e responsabilità da abbandono di rifiuti.
Il Collegio ha infine precisato che la circostanza che il proprietario abbia continuato a coltivare il fondo nonostante fosse a conoscenza della presenza dei rifiuti interrati non depone in favore della configurabilità a suo carico di una responsabilità da contaminazione del sito, dovendo ritenersi legittimo il godimento del fondo sino al divieto di coltivazione imposto dall’autorità sanitaria.
Avv. Sara Vidale