Sulla innovativa interpretazione della nozione di “ristrutturazione edilizia” da parte del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana e il rapporto con il concetto di nuova costruzione.
CGARS, Sez Giuris., 06 giugno 2025, n. 422.
Interessante e innovativa è la sentenza n. 422/2025 emessa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS), con la quale il Giudice di secondo grado si è pronunciato sulla nozione di “ristrutturazione edilizia” e sui confini tra quest’ultima e la “nuova costruzione”.
La fattispecie sulla quale è stato chiamato a pronunciarsi il Giudice di secondo grado, con la sentenza in commento, attiene ad una richiesta di permesso di costruire presentata al Comune di Marsala per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione di un fabbricato preesistente su una determinata area e ricostruzione su area catastalmente e fisicamente differente, distante dal punto più lontano 245,85 metri dalla prima, con traslazione della volumetria propria dell’immobile demolito. La richiesta di permesso di costruire è stata negata dall’Amministrazione comunale sull’assunto che l’intervento in questione non potesse essere riconducibile alla categoria della “ristrutturazione edilizia” definita dall’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001.
Nella vicenda in esame assume dunque rilievo la definizione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001, nella parte in cui, a seguito della recentemente modifica introdotta dall’art. 10, comma 1, lett. b), n. 2), del D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni, dalla L. n. 120/2020, come noto si statuisce che “Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”.
La sentenza è particolarmente interessante in quanto interviene sul delicato e dibattuto confine tra “ristrutturazione edilizia” e “nuova costruzione” – un tema più volte affrontato dalla la giurisprudenza senza tuttavia approdare a un orientamento univoco e dai contorni definiti – proponendo un’interpretazione della definizione di ristrutturazione edilizia costruita attorno alla nozione di “sedime” e che risulta funzionale a demarcarne i limiti rispetto alla “nuova costruzione”.
Più precisamente, secondo il CGARS occorrerebbe superare la tradizionale concezione dell’istituto elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, la quale connota la qualifica di “ristrutturazione edilizia” con il mantenimento di una certa continuità tra la nuova opera e quella precedentemente demolita e sulla quale viene individuato il criterio discretivo con la “nuova costruzione”. Tale interpretazione era stata concepita rispetto al dettato normativo dell’art. 3, comma 1, lett. d) Del D.P.R. 380/2001 vigente prima delle innovazioni apportate dall’art. 10, comma 1, lett. b), n. 2), del D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni, dalla L. n. 120/2020.
A seguito delle predette innovazioni e atteso che la ristrutturazione edilizia includerebbe adesso anche la demolizione e ricostruzione con “diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche”, il Giudice adito afferma che una lettura tradizione restrittiva non troverebbe più configurazione, poiché la novella introdotta sarebbe “volta a non vincolarla [la ristrutturazione, n.d.r.] ai precedenti requisiti presupponenti una rigida “continuità” tra le caratteristiche strutturali dell’immobile preesistente e quelle del manufatto da realizzare, ivi inclusa l’area di edificazione”.
Su tale premessa, il Giudice di secondo grado prosegue affermando che “La nozione di sedime richiamata nella nuova formulazione dell’art. 3 lett. d) D.P.R. n. 380/2001 è, infatti, molto generica e non riporta alcuna specificazione. Donde, l’impossibilità di limitarne il concetto all’ambito perimetrale di un determinato lotto”, potendosi ammettere la ricostruzione su diverso lotto, nel rispetto delle capacità proprie di quest’ultimo. D’altro canto, il “sedime” è la superficie di terreno sul quale poggiano le fondazioni di un edificio o di un manufatto edile e non coincide con l’area catastale di un intero terreno.
La nuova definizione di “ristrutturazione edilizia” non implicherebbe nemmeno “consumo di nuovo suolo”, “poiché la scelta di ricostruire altrove presuppone pur sempre la necessità di demolire da un’altra parte e, pertanto, postula un bilanciamento tra l’edificio da realizzare e quello da eliminare”.
Il Giudice di secondo grado conclude quindi affermando che la linea di demarcazione tra “ristrutturazione edilizia” e “nuova costruzione” è da individuarsi nella circostanza che “la prima presuppone pur sempre la demolizione di un preesistente manufatto a differenza della seconda che si afferma quale categoria residuale comprendente gli interventi non riconducibili in altre casistiche e, quindi, anche l’attività edificatoria del tutto autonoma ed indipendente da eventuali preesistenti edifici da demolire”.
La pronuncia in commento si pone in netto contrasto con l’interpretazione più restrittiva della nozione di “ristrutturazione edilizia” elaborata anche recentemente sia dall’orientamento maggioritario della giurisprudenza amministrativa sia da quella penale, secondo cui non si può prescindere da una “continuità” con il fabbricato preesistente.
Sul punto, è possibile citare, tra le altre, la sentenza n. 91669/2023 della Cassazione Penale, sez. III, la quale afferma che non vi è spazio per nessun intervento qualificabile come “ristrutturazione edilizia” che lasci scomparire ogni traccia del preesistente, perché “permane il requisito, insuperabile, per cui deve pur sempre trattarsi di interventi di recupero del medesimo immobile ancorché trasformato in organismo edilizio in tutto o in parte diverso”. Ciò che contraddistingue la “ristrutturazione edilizia” rispetto alla “nuova costruzione” è “la già avvenuta trasformazione del territorio”.
Oppure, ancora, da ultimo la sentenza del TAR Milano, sez. IV, n. 1133/2025, in continuità con la sentenza della sezione II, n. 2353/2024, afferma che si è in presenza di un intervento di “ristrutturazione edilizia” quando le modifiche degli indici edilizi, della sagoma e delle caratteristiche costruttive siano comunque riconducibili all’organismo precedente: “L’attuale versione dell’art. 3, comma 1, lett. d), difatti, sebbene animata dall’obiettivo di rendere più utilizzabile lo strumento della ristrutturazione demoricostruttiva anche nella prospettiva di favorire il recupero del patrimonio edilizio esistente e evitare consumo di nuovo suolo, non può legittimare un concetto di ristrutturazione completamente sganciato dalla conservazione della precedente identità dell’edificio oggetto di trasformazione, né un’interpretazione che avvalori l’idea per cui l’edificio preesistente rappresenterebbe soltanto “l’occasione” per un intervento che, di fatto, si risolve nella creazione di un novum sul piano edilizio, non riconducibile sotto alcun profilo alla costruzione esistente se non sul piano meramente nominalistico”.
Considerati gli orientamenti esposti, si osserva che la pronuncia del CGARS segna quindi un nuovo passo e nuovi scenari, in quanto individuando la sola preesistenza dell’edificio quale linea di confine, perde allora rilievo anche l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, nel caso di demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria o modifiche di sagoma, vi è “ristrutturazione edilizia” solo ove tali modifiche siano di portata limitata e riconducibili all’organismo precedente.
Sebbene secondo il CGARS la “ristrutturazione edilizia” non implichi “consumo di nuovo suolo” in considerazione della possibilità di bilanciamento tra l’edificio da realizzare e quello da eliminare, sorge tuttavia l’interrogativo se tale interpretazione sia coerente con le nozioni di “consumo di suolo” e “bilanciamento del consumo di suolo” delineate dalle varie legislazioni regionali, come ad esempio la Legge regionale dell’Emilia Romagna che, all’art. 5, al fine di raggiungere l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero, attraverso il bilanciamento, richiede un recupero delle qualità naturali delle superfici mediante interventi di rimozione dell’impermeabilizzazione del suolo.
Avv. Greta Beatrice Bonomelli