Il Consiglio di Stato sulla nozione di superficie utile nell’ambito della compatibilità paesaggistica ed in materia edilizia.
Consiglio di Stato, sez. VII, 19 marzo 2025, n. 2269
Sulla nozione di “superficie utile” di cui all’art. 167, comma 4, del D.lgs. n. 42/2004 nell’ambito della compatibilità paesaggistica.
La vicenda sulla quale è stato chiamato a pronunciarsi il Consiglio di Stato trae origine dall’accertamento di compatibilità paesaggistica, avente ad oggetto la realizzazione di una pedana fissa in legno su pali, rilasciato dal Comune di Venezia a favore di una società concessionaria del servizio di trasporto pubblico locale per la linea di navigazione lagunare nonché titolare di una concessione per l’occupazione di uno spazio acqueo nel Canale dei Lavraneri per l’ormeggio dei natanti.
Più precisamente, nel 2015, la predetta società concessionaria ha realizzato senza titolo abilitativo una passerella (pedana fissa in legno su pali) di 11 metri x 0,85 metri di larghezza, non appoggiata al muro di sponda della riva pubblica, per consentire l’ormeggio dei natanti destinati al trasporto pubblico.
Al fine di sanare la predetta struttura, la società ha presentato istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi degli artt. 167 e 181 quater del D.lgs. 42/2004, riscontrata positivamente dal Comune di Venezia, il quale, a seguito di parere favorevole della Soprintendenza, ha rilasciato il provvedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica postuma richiesto. Ottenuto il provvedimento in sanatoria, la società ha successivamente presentato e acquisito SCIA in sanatoria ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001.
L’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma, insieme agli altri atti, è stato impugnato innanzi al TAR Veneto da una società controinteressata, concessionaria di uno spazio acqueo nel Canale dei Lavraneri per lo svolgimento del servizio di trasporto immediatamente confinante a quello sul quale insiste l’opera abusiva. La controinteressata ha sostenuto che il provvedimento de quo non poteva essere rilasciato, poiché la passerella avrebbe creato una nuova superficie utile rispetto alla quale sarebbe precluso l’accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, del D.lgs. 42/2004.
Tale tesi è stata accolta dal Giudice di prime cure, il quale, annullando i provvedimenti impugnati, ha ritenuto che l’opera abusiva realizzata (i.e. la passerella) configurasse una nuova superficie utile in zona vincolata.
Di diverso avviso è stato il Consiglio di Stato con la sentenza in commento, il quale, ritenendo che la passerella non avesse creato superficie utile, ha annullato la sentenza del TAR Veneto. Tale pronuncia risulta interessante, perché il Collegio si è pronunciato sulla portata della nozione di “superficie utile” in ambito paesaggistico.
Come noto l’art. 167, comma 4, del D.lgs. 42/2004, consente l’accertamento di compatibilità paesaggistica per un intervento, fra l’altro, quando i lavori risultano realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, laddove “non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Orbene, secondo il Consiglio di Stato, atteso che lo stesso Codice dei Beni Culturali non dà una definizione di “superficie utile”, è necessario attribuire a tale nozione il medesimo significato che le viene attribuito dal D.P.R. n. 380 del 2001, in ossequio ai principi di coerenza, unitarietà e sistematicità dell’ordinamento giuridico. L’attribuzione di un diverso significato, al fine di estendere la portata del divieto di compatibilità paesaggistica postuma, darebbe infatti luogo a un’ingiustificata disparità di trattamento pregiudicando coloro che richiedono la sanatoria di opere abusive in zona vincolata rispetto a coloro che presentano la medesima richiesta in zone non vincolate.
Affermata preliminarmente l’eguaglianza contenutistica della nozione di superficie utile in materia paesaggistica e in materia edilizia, il Consiglio di Stato prosegue indicando i requisiti che devono necessariamente sussistere per poter configurare un intervento quale creazione di “superficie utile”. Più nello specifico, deve trattarsi di:
(i) realizzazione di superficie calpestabile, di regola non esposta alle intemperie;
(ii) idonea a una fruizione di tipo abitativo/residenziale/commerciale, o comunque atta allo svolgimento di attività umane, non necessariamente private, di varia natura non predeterminata;
(iii) caratterizzata da autonoma utilizzabilità dello spazio creato, che viene valorizzato di per sé, come bene singolo, non necessariamente, né sempre, connesso ad altri, per poter essere fruito, atteso il fatto che è soggetto a molteplici possibili usi.
Avendo riguardo ai requisiti sopra esposti, non possono rientrare nella nozione in discorso – e infatti ne sono tradizionalmente esclusi – i beni accessori o pertinenziali (quali a titolo esemplificativo i balconi e terrazzi), poiché essi presentano una destinazione e funzionalità unica e vincolata.
Secondo il Consiglio, ciò è in linea con l’art. 6, comma 1, lett. b-bis, del D.P.R. n. 380/2001, il quale distingue il concetto di superficie accessoria da quello di superficie utile per escludere dall’attività edilizia libera “alcuni interventi che configurano spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che” possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile.
Quanto sopra, quindi, “conferma che una superficie meramente accessoria che non configura uno spazio stabilmente chiuso non rientra nel concetto di superficie utile e quindi nella preclusione di cui al citato art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004”.
Venendo al caso di specie, alla luce dell’iter logico elaborato ed esposto dal Consiglio di Stato, il Collegio ha ritenuto che la passerella non configurasse una superficie utile, poiché per la sua caratteristiche di strumentalità allo svolgimento del servizio di trasporto pubblico da parte della società appellante e per le caratteristiche di pertinenzialità che la connotano, non è possibile attribuire ad essa funzioni diverse da quella per la quale è stata realizzata “e dunque eliminano la possibilità che, anche solo potenzialmente, essa possa essere oggetto di una fruizione ampia ed indeterminata da parte di attività umane diverse da quella per la quale è stata edificata”.
Avv. Greta Beatrice Bonomelli