Interessante sentenza del Giudice Amministrativo sulla Valutazione di Impatto Ambientale postuma, casi e limiti nei quali è possibile ottenerla
Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli, sez. V, 7 aprile 2025, n. 2861.
Sulla Valutazione di Impatto Ambientale cd. postuma: eccezionalità della previsione e distinzione tra VIA fisiologica e VIA patologica.
Con la sentenza in commento del TAR Campania, Napoli, il Giudice Amministrativo interviene in materia di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), affrontando i casi ed i limiti in cui sia possibile ottenere una VIA cd. postuma, ovvero successiva alla concreta realizzazione degli interventi assoggettati a tale procedura.
Come noto, la VIA è definita dall’art. 5, co. 1, lett. b) del Codice dell’Ambiente e costituisce procedimento volto a valutare la compatibilità ambientale di un progetto ex lege potenzialmente in grado di generare effetti negativi e significativi sull’ambiente, ovverosia di un progetto individuato nell’ambito degli allegati II, II-bis, III e IV della parte seconda del D.lgs. 152/2006 (“allegati VIA”).
In ragione della natura dell’istituto giuridico, in linea generale, la VIA interviene prima della realizzazione dell’opera che in potenza impatta su popolazione, salute umana, biodiversità, territorio, suolo, acqua, aria, clima, patrimonio culturale, paesaggio e interazione tra i fattori elencati, presupponendo, di conseguenza, una fedele rappresentazione dello stato dei luoghi prima della progettata trasformazione in modo che l’Amministrazione possa valutare la concreta incidenza del progetto sull’ambiente. Ciò in chiara applicazione del principio di prevenzione e, dunque, al fine di evitare ab origine il verificarsi di eventi pregiudizievoli nei confronti dell’ambiente circostante; nonché, secondariamente, per tutelare anche l’interesse economico del privato che non sarebbe adeguatamente tutelato se fosse autorizzato a realizzare il progetto anteriormente all’acquisizione della VIA, potendo la procedura ex post avere esito negativo o comunque modificare anche sostanzialmente l’intervento in termini di adeguamento alle esigenze di tutela ambientale.
Ciò premesso, sussistono, tuttavia, eccezionali ipotesi nelle quali la realizzazione di un progetto, riconducibile agli allegati VIA, non venga preceduta da tale valutazione, ma sia seguita dalla medesima.
La fattispecie descritta prende il nome di VIA cd. postuma ed è disciplinata dall’art. 29, co. 3 del D.lgs. 152/2006, secondo il quale l’autorità competente «può consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività a condizione che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale».
In tema di VIA postuma, la prassi ha individuato due ipotesi differenti, esplicitate dal Ministero della Transizione Ecologica nella nota del 4 aprile 2022, n. 43387: la VIA postuma “fisiologica” e quella postuma “patologica”.
La VIA postuma “fisiologica” attiene «ai casi in cui il progetto è stato realizzato nella vigenza di un contesto normativo che non imponeva lo svolgimento di valutazioni ambientali, e pertanto è stato realizzato in piena e totale legittimità», vigendo nell’ordinamento il principio di irretroattività delle norme giuridiche. Dunque, ad esempio, in caso di rinnovo di un titolo autorizzatorio che preveda modifiche ad una opera già realizzata e solo oggi inserita negli allegati VIA, tale valutazione postuma (fisiologica) sarà necessaria con riguardo alle opere già in essere, fermo che invece per quelle ancora da realizzare si dovrà acquisire l’ordinario procedimento di VIA.
Accanto alla VIA postuma fisiologica si pone, poi, quella cd. patologica, sulla quale si è soffermata la sentenza in commento, che attiene ai casi nei quali sia stato realizzato un progetto senza preventiva VIA, pur essendo vigenti le disposizioni che ne imponevano lo svolgimento.
In tali casi un siffatto procedimento di VIA (postuma patologica) non potrebbe avere alcuna efficacia sanante rispetto all’illecito perpetrato dal proponente e «dovrà essere del tutto indifferente all’avvenuta realizzazione dell’opera considerando anche un possibile esito negativo: in altri termini, il fatto che il progetto sia già stato realizzato non deve incidere in modo determinante sulla nuova valutazione (Corte di giustizia UE, 26 luglio 2017, C-196/16 e C-197/16)», così la sentenza in commento. Trattasi, quindi, di un giudizio “ora per allora”, che in caso di esito negativo comporterà la demolizione delle opere con ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale.
Peraltro, in merito alla cd. VIA postuma, valutata come ipotesi del tutto eccezionale e residuale, è intervenuto anche il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con note n. 95104 del 29 luglio 2022 e n. 162302 del 22 dicembre 2012, enucleando alcuni criteri da seguire per valutare la possibilità di ricorrervi, consentendo la prosecuzione dei lavori o delle attività in pendenza del procedimento di VIA. In particolare, accanto alla fedele rappresentazione dello stato dei luoghi sussistente prima della realizzazione del progetto, secondo il Ministero risultano elementi contestualmente necessari al fine della configurabilità della valutazione postuma:
I. la sussistenza di lavori e/o attività già in essere, poiché dal tenore letterale della norma di cui all’art. 29, co. 3 del D.lgs. 152/2006, appare consentita la prosecuzione dei medesimi e non il loro avvio;
II. la preventiva acquisizione, da parte del proponente, di permessi, pareri, nulla osta e/o autorizzazioni necessari secondo la normativa generale e di settore specifica per la tipologia di intervento effettuato; ciò dal momento che «il disposto contenuto nell’art. 29 comma 3 non assegna all’amministrazione ambientale alcun potere di sostituzione delle autorizzazioni necessarie per realizzare e/o porre in esercizio un’opera o un’attività di competenza di altre amministrazioni».
Nel caso analizzato dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, qui in commento, il Giudice Amministrativo è stato chiamato a decidere circa l’assoggettabilità a VIA postuma patologica del progetto di ampliamento di un impianto, non ancora funzionante, di stoccaggio di rifiuti pericolosi e messa in riserva e recupero di quelli non pericolosi; progetto che avrebbe dovuto essere preliminarmente oggetto di VIA essendo in vigore, al tempo della sua realizzazione, la normativa che ne imponeva l’applicazione. Nella fattispecie in commento, tuttavia, non è risultato percorribile il rilascio della VIA postuma per carenza dei presupposti di cui sopra.
Il TAR ha, infatti, chiarito che la VIA di cui all’art. 29, co. 3 del Codice dell’Ambiente, che consente «la prosecuzione dei lavori o delle attività», assume natura derogatoria nell’ordinamento, dal momento che generalmente la stessa è fisiologicamente propedeutica all’avvio del progetto. Pertanto, la norma non può essere intesa nel senso di consentire l’acquisizione di una VIA postuma ove i lavori e/o le attività non siano stati ancora avviati, ma deve essere interpretata restrittivamente e coerentemente al suo tenore letterale, ossia come disposizione che consente in via del tutto eccezionale la prosecuzione dei lavori o la prosecuzione delle attività già intraprese. «Nessun bilanciamento è invece possibile su attività e lavori non ancora avviati, dato che in questo caso deve prevalere il principio di precauzione e, del resto, anche l’interesse economico dell’imprenditore non verrebbe adeguatamente tutelato se si consentisse l’avvio di nuove linee di intervento che, in ipotesi, potrebbero essere interrotte in caso di esito negativo della valutazione ex post».
Nel caso di specie, l’impianto, pur se realizzato quasi integralmente, risultava pacificamente ed incontestabilmente inattivo per stessa ammissione del privato ricorrente e dunque non integrava il presupposto della prosecuzione di attività richiesto dall’art. 29, co. 3 del Codice dell’Ambiente. In secondo luogo, non risultavano neppure sussistenti i titoli abilitativi previsti per l’istallazione dell’impianto; carenza che non sarebbe in alcun modo potuta essere superata con l’assunzione della VIA postuma. Infine, è stata rilevata un’infedele rappresentazione dello stato dei luoghi, che era stato modificato per effetto della realizzazione dell’impianto prima del rilascio dell’atto autorizzativo.
Stante l’eccezionalità dell’ipotesi di valutazione ambientale postuma e ancor più di quella connotata anche da aspetti patologici, la carenza di detti presupposti non ha consentito di ritenere applicabile al caso di specie la disciplina di cui all’art. 29, co. 3 del D.lgs. 152/2006.
Alla luce di quanto sopra, nonché dei pacifici approdi della giurisprudenza comunitaria e nazionale (ex multis, CGUE, causa C-275/2009; CGUE, causa 2/2007, p.to 32; CGUE, C-201/2002; Corte cost., 14 gennaio 2010, n. 1), con riguardo ai progetti di cui agli allegati VIA si può rilevare quanto segue:
➢ È necessario richiedere la valutazione di impatto ambientale, che per sua natura è preventiva, ogniqualvolta si intenda realizzare uno dei citati progetti; tale richiesta presuppone una fedele rappresentazione dello stato dei luoghi per consentire all’Amministrazione di valutare adeguatamente i potenziali e significativi effetti che l’esecuzione avrebbe sull’ambiente.
➢ Con riguardo ai progetti realizzati prima dell’entrata in vigore delle norme sulla VIA:
• in caso di mera richiesta di rinnovo di un’autorizzazione (che non preveda quindi modifiche all’opera) non si applica la disciplina VIA;
• in caso di richiesta di rinnovo del titolo autorizzativo e di modifiche dell’opera e/o dell’attività esistente:
con riguardo alle modifiche ancora da realizzare si applica la disciplina di VIA preventiva;
con riguardo alle parti non interessate da tali variazioni si applica la disciplina della VIA postuma fisiologica, avendo la stessa ad oggetto opere già realizzate prima dell’adozione della disciplina sul tema.
➢ Con riguardo, infine, ai progetti realizzati successivamente dell’entrata in vigore delle norme sulla valutazione di impatto ambientale e per i quali la stessa non sia stata richiesta dal privato è possibile acquisire una VIA postuma cd patologica ove:
• i lavori e/o le attività siano già in essere;
• vi sia stata preventiva acquisizione, da parte del proponente, dei permessi pareri, nulla osta e/o autorizzazioni necessari per la tipologia di intervento effettuato.
In tutte queste ipotesi, in ogni caso, è comunque necessario che sia stato fotografato lo stato di fatto dei luoghi antecedente alla trasformazione; viceversa sarebbe preclusa all’Amministrazione la possibilità di operare una genuina indagine in ordine agli effetti significativi sull’ambiente e, dunque, la valutazione di impatto ambientale dell’opera.
In definitiva, sebbene la valutazione di impatto ambientale sia per sua natura procedura preventiva rispetto alla realizzazione dei progetti di cui agli allegati VIA, quest’ultima, in casi eccezionali e normativamente circoscritti nei quali risulta comunque garantito l’effetto utile della tutela dell’ambiente, è derogatoriamente ammessa in forma postuma, sia fisiologica che patologica.
Dott.ssa Elena Ferrari