Sull’individuazione delle aree idonee all’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili: il Consiglio di Stato si pronuncia in ordine al rapporto tra la lett. c-ter e la lett. c-quater dell’art. 20, co. 8 del D.Lgs. 199/2021
Consiglio di Stato, sez. IV, 30.12.2025 n. 10383
Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato si è espresso su una questione ampiamente dibattuta in primo grado, ovvero il rapporto tra due diverse tipologie di aree idonee all’installazione di impianti per la produzione di energia rinnovabile previste dall’art. 20, c. 8 del D. Lgs. 199/2021.
In particolare, la quaestio iuris verte sull’applicabilità in via congiunta o meno della lett. c-ter, che considera idonee le aree agricole situate entro 500 metri da zone industriali, artigianali o commerciali, e della lett. c-quater, la quale, “fatto salvo” quanto previsto dalle lettere precedenti, definisce idonee le aree esterne ad una fascia di rispetto di 500 metri dai beni tutelati ai sensi del D. Lgs. 42/2004.
Con riguardo al rapporto tra le predette lettere si fronteggiavano infatti due tesi interpretative contrapposte.
Secondo una prima tesi, definita “teoria di concorrenza necessaria”, sostenuta dal Comune appellante e da una parte della giurisprudenza di primo grado (T.A.R. Parma, n. 5/2025 e T.A.R. Milano, n. 351/2025), i requisiti della lettera c-quater si applicherebbero a tutte le aree, comprese quelle individuate dalla lettera c-ter. Di conseguenza, un’area agricola, per essere idonea, dovrebbe non solo essere vicina a una zona antropizzata come previsto dalla lett. c-ter, ma anche esterna alla fascia di rispetto paesaggistica come previsto dalla lett. c-quater.
Secondo una seconda tesi, cosiddetta “teoria dell’autonomia e dell’alternatività”, propugnata dalla società appellata, vittoriosa in primo grado, e da un altro orientamento giurisprudenziale (T.A.R. Toscana, n. 844/2024 e n. 1359/2024), le diverse lettere del comma 8 sarebbero previsioni autonome, per cui la lettera c-quater individuerebbe un’ulteriore e distinta categoria di aree idonee, senza imporre requisiti aggiuntivi rispetto alle precedenti lettere.
Ebbene, il Consiglio di Stato ha aderito a questa seconda tesi, rigettando l’appello del Comune e confermando la sentenza di primo grado (T.A.R. Toscana, sez. II, 2 aprile 2025 n. 641).
A sostegno di tale decisione il Collegio ha fatto leva sull’interpretazione letterale e teleologica della norma.
In particolare, per quanto concerne l’interpretazione letterale, il Collegio ha valorizzato, da un lato, la circostanza che la norma si apre con un alinea che introduce un elenco di aree considerate idonee, con lettere tutte autonome tra loro, in cui è inserita anche la lett. c-quater. Secondo il Giudice di appello, “se il legislatore avesse voluto disporre che i requisiti previsti dalla lett. c-quater si aggiungevano a quelli delle altre lettere, avrebbe dovuto utilizzare una sistematica diversa”, collocando la previsione al di fuori dell’elenco.
Dall’altro, il Supremo Consesso ha fatto leva sull’incipit della lettera c-quater), «fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter) […]», ritenendo che lo stesso stabilisca in modo inequivocabile un rapporto di sussidiarietà, nel senso che “una norma è applicabile alla sola condizione che non sia applicabile altra fattispecie espressamente menzionata”. In altri termini, come chiarito dal Consiglio di Stato, la lettera c-quater) si applica solo dopo che si è esclusa l’applicazione delle lettere precedenti e specularmente l’idoneità dell’area ai sensi della lett. c-ter esclude l’applicazione della lett. c-quater.
Per quanto riguarda invece l’interpretazione teleologico-funzionale, il Collegio ha ritenuto che la tesi dell’autonomia e alternatività sia più coerente con la finalità della normativa, in quanto la lettera c-quater è stata introdotta dal D.L. n. 50/2022 con l’intento di estendere il novero delle aree idonee, non di restringerlo, come risulterebbe confermato dai lavori parlamentari.
Accogliere la tesi del Comune, secondo i Giudici di Palazzo Spada, significherebbe dunque attribuire alla norma un effetto limitativo, in contrasto con l’intenzione del legislatore.
Per completezza si segnala che il Consiglio di Stato ha precisato che, in ogni caso, la qualificazione di un’area come “idonea” non comporta un’autorizzazione automatica e incondizionata, atteso che la qualificazione ex lege funge da “linea di indirizzo non vincolante di per sé”, che può essere superata in sede di procedimento amministrativo attraverso una “motivazione rafforzata” che dia conto delle specifiche ragioni ostative emerse in sede di istruttoria.
Il Collegio ha dunque voluto ribadire la centralità del procedimento amministrativo, fugando i timori che l’interpretazione possa comportare un eccessivo ampliamento delle aree idonee.
Ciò premesso, a sommesso avviso di chi scrive, le conclusioni a cui perviene la sentenza in commento non sono esenti da profili di criticità.
Per quanto concerne l’interpretazione letterale, l’inciso “fatto salvo” testualmente significa “mantenuto fermo”, “garantito”, “non derogato”, pertanto lo stesso sembra non poter avere altro significato se non che gli ambiti ai sensi della lett. c- quater devono valutarsi anche tenendo conto delle limitazioni indicate dalle precedenti disposizioni, come riconosciuto da diverse pronunce di primo grado, tra le quali la sentenza del TAR Milano, sez. IV, 31 gennaio 2025, n. 351, già oggetto di precedente commento. Del resto, se il legislatore avesse voluto introdurre una disposizione ulteriore totalmente autonoma dalle precedenti, non avrebbe dovuto inserire alcun inciso, limitandosi ad aggiungerla all’elenco quale ipotesi alternativa alle altre.
Inoltre, l’interpretazione basata sulla mera alternatività tra le lettere in parola potrebbe condurre ad esiti problematici sul piano della coerenza sistematica e del corretto bilanciamento degli interessi.
Consentire all’istante di invocare unicamente la lettera c-quater per un’area agricola, eludendo i presupposti specifici per le aree agricole previsti dalla lett. c-ter, a parere di chi scrive, conduce a vanificare la ratio di quest’ultima, che mira a consentire l’uso del suolo agricolo soltanto in aree già parzialmente compromesse, all’evidente fine di limitare il consumo di suolo e quindi di tutelare l’ambiente.
La tesi seguita dal Consiglio di Stato sembra dunque condurre a conseguenze non condivisibili: da un lato, un’area agricola, benché non idonea ai sensi della lett. c-ter perché lontana da zone antropizzate, per il solo fatto di trovarsi fuori della fascia di rispetto di un bene tutelato ai sensi del D. Lgs. 42/2004 dovrebbe reputarsi idonea all’installazione dell’impianto, con conseguente compromissione della finalità di tutela ambientale prese in considerazione dalla lett. c-ter; dall’altro, un’area agricola, pur ricadendo nella fascia di rispetto di un bene tutelato ai sensi del D. Lgs. 42/2004, dovrebbe ritenersi idonea ove soddisfacesse soltanto i requisiti della lett. c-ter (vicinanza ad un’area antropizzata), con conseguente lesione dell’interesse paesaggistico sotteso alla lett. c-quater.
Peraltro anche la già citata sentenza del TAR Milano n. 351/2025 ha sottolineato come l’interpretazione avallata dalla pronuncia in commento porti all’insostenibile conclusione per cui “basterebbe individuare un’area posta a una distanza superiore a cinquecento metri da un bene culturale (o non soggetta a tutela paesaggistica diretta) e nessuna ulteriore preclusione opererebbe con riguardo alla collocazione di impianti fotovoltaici, pur ove si fosse al cospetto di aree che non hanno alcuna delle caratteristiche previste dalle lettere da a) a c-ter) del comma 8 dell’art. 20 del D. Lgs. n. 199 del 2021”.
L’approccio teleologico adottato dal Consiglio di Stato, focalizzato quasi esclusivamente sull’obiettivo di massima diffusione delle rinnovabili, sembrerebbe dunque non garantire – nell’ottica di una lettura costituzionalmente orientata della norma – il bilanciamento tra interessi di pari rango, quali sono appunto, da un lato, l’incentivazione della produzione di energia rinnovabile e, dall’altro, la tutela del paesaggio e dell’ambiente.
Avv. Sara Vidale